邮电部


干线邮运组织管理及调度办法
1993年3月24日，邮电部

第一章 总 则
第一条 干线邮政运输是邮政通信的重要生产环节之一，它担负着全国各局省际间邮件传递任务。为进一步加强管理，确保通信畅通，不断提高通信质量，加快邮件传递时限，特制定本办法。
第二条 干线邮政运输具有网路统一，联合作业，紧密衔接的特点，必须坚持统筹规划，严密组织，集中指挥调度，各局要牢固树立全程全网观念，做到局部服从全网、支线服从干线，自觉地服从统一指挥调度。
第三条 干线邮政运输组织要正确处理局部效益和全网效益的关系，坚持局部效益服从全网效益的原则。
第四条 干线邮政运输要严格按照各类邮件的不同时限要求，综合利用各种运输工具，科学组织邮路，努力做到时限和效益的统一。
第五条 干线邮政运输要在充分合理利用现有运能的基础上，大力发展自主运能，并采用快速有效的运输工具，逐步建设成高效、自主、灵活、应变能力强的网络体系。要加快采用高新技术和先进管理方法，不断提高全网运行效益，逐步实现管理的现代化。

第二章 干线邮运网路管理
第六条 干线邮路按照统筹规划，分级负责的原则进行管理。
跨区干线邮路由部邮政运输局负责统一规划与管理。
区内跨省干线邮路由各区邮运分局负责规划与管理。
省（区、市）内二级干线邮路由各省（区、市）邮电管理局负责规划与管理。
第七条 凡符合以下条件之一时可以增辟干线邮路。
（一）邮件运量增加，现有运能单程平均利用率已达80％的（按标准袋统计）。
（二）有利于明显加快邮件传递时限的。
（三）有利于提高全网经济效益的。
（四）全网通信特殊需要的。
第八条 符合下列条件可以撤减干线邮路。
（一）邮运量减少，运能利用率过低，而且该邮路撤消后不致造成通信中断，并在一定时期内不会造成全线运能紧张的。
（二）对全网邮运时限影响不大的。
（三）有利于提高全网经济效益的。
第九条 因干线邮件运量突增或路阻等原因，正常邮路不能完成邮件疏运任务时，可组织开辟临时干线邮路，但应根据邮路管理权限分别报经区邮运分局或部邮运局批准。
第十条 增辟或裁撤一级干线邮路，应由省（区、市）邮电管理局在调查研究的基础上，根据第七、八条的原则向区邮运分局提出报告，如属跨区邮路区邮运分局应向部邮运局提出报告，并按各自的管理权限审定批复。具体组织工作由火车邮路派押局或汽车邮路担当局办理。
第十一条 为便于管理，一级干线铁道、水运、航空邮路的派押局原则上应与铁路列车编组局、船舶所属公司，航空基地相一致（由于历史原因已形成不一致的，一般不再变动），铁道邮路有两个编组局或其它特殊情况由部邮运局指定派押局。
第十二条 干线自办汽车邮路运能属正常运能。凡距离在800公里以内的新增干线邮路，在确保邮件传递时限的前提下，应利用干线汽车运邮，其邮件发运量大的局为邮路担当局，条件不具备时，由部邮运局指定邮路担当局。

第三章 干线邮件运输的组织
第十三条 干线邮件实行计划运输，干线邮件发运计划的编制由部邮运局在全国火车和飞机改点时统一组织，其邮件发运路线由邮运局统一规定，跨区干线邮车接发频次由各省邮电管理局提出意见报邮运分局，经区邮运分局核实后报部邮运局审定批准。区内干线邮车接发频次由各省邮电管理局提出意见报区邮运分局批准。
第十四条 各邮件发运局和邮车派押局应根据邮运局确定的邮件发运路线和邮车接发频次等相关规定编制快递邮件和普通邮件站、车计划和航空邮件发运计划，经省（区、市）邮电管理局审定后执行。并报部邮运局及相关区邮运分局备案。
第十五条 干线邮路在运量大于运能时，实行运量计划发运。部邮运局负责各区之间的运量分配与调整，区分局负责各省之间的运量分配与调整，各省管理局负责省内各局之间的运量分配与调整。
第十六条 为充分利用邮车容间，除快递邮件及轻件外，原则上跨区干线邮车以带运区际邮件为主，区内干线邮车以带运省际邮件为主，干线邮件运量不足时可适当填发省内邮件。但不得影响区际、省际邮件发运。干线邮车填发不完的省内邮件，应增辟省内邮路疏运。
第十七条 干线邮路接发频次和发运计划一经确定，各局、车必须严格执行并不得随意变更。需要调整时，省局调度室报区分局调度室，区内干线邮路由区邮运调度室审批。跨区干线邮路区邮运调度室同意后，报部邮运局调度室审批执行。
第十八条 干线邮运遇有邮车中途折返或摘挂等情况，相关局应负责接卸保管和疏运卸转的邮件并及时向上级调度部门报告。
第十九条 干线邮运遇有特殊情况，邮件出现积压时，原则上跨区邮件由部邮运局组织疏运，区内邮件由本区邮运分局组织疏运，省内邮件由省局组织疏运。在疏运方式上尽量利用干线汽车，如干线汽车疏运不完或无法疏运时由相关省（区、市）邮电管理局会同当地局采用加挂邮车或包租汽车等方式疏运，相关各局不得拒运、拒收或拒转。

第四章 干线邮运调度工作组织
第二十条 干线邮运调度工作是确保全网协调统一的必要手段，因此必须健全各级调度组织和建立严格的调度工作制度。
第二十一条 干线邮运调度实行三级调度体系。即部邮政运输局设立干线邮运总调度室，各区邮运分局设立区邮运调度室，各省（区、市）邮电管理局设立省（区、市）邮运调度室。
第二十二条 总调度室、区调度室和省（区、市）调度室设正、副主任，并根据实际工作需要配备调度人员。各级调度人员必须具有较强的政治业务素质，并要做到调度员队伍相对稳定。
第二十三条 各省会市局、干线总包邮件指定转口局是干线邮运的基层生产单位，应根据实际需要设立邮运生产调度室或配备相应的调度人员，负责邮运生产组织调度工作。
第二十四条 干线邮运总调度室的职责范围
（一）干线邮运总调度室是全国干线邮运的指挥机构。负责贯彻执行部、邮政总局下达的邮政运输的各项指示和邮运业务规章制度。对各级邮运调度部门实行业务领导。
（二）负责全国一级干线邮运统一指挥调度，根据通信需要组织一级干线级火车、汽车、航空、水运邮路增辟、裁撤和调整，确定干线邮件发运路线和邮件经转关系，审定跨区干线邮车（船）接发频次。
（三）负责掌握全国干线邮件的流向流量变化情况，组织编制与调整干线邮件发运计划，并组织贯彻实施。
（四）负责各种特殊情况和紧急情况下的干线邮运指挥调度和邮件疏运工作，确保干线邮运畅通。
（五）负责检查全国干线邮运情况，协调各区（省）之间的工作关系，并协助各区研究改进邮运工作。
（六）了解全国交通运输部门的发展变化情况，提出对干线邮运工作的调整改进意见。
第二十五条 区调度室职责范围
（一）区调度室是本区干线邮运的指挥机构。负责组织贯彻落实总调度室下达的各项调度命令、调度通知。
（二）全面掌握区内邮件的流向流量变化情况，并根据区内邮运情况，对干线网络结构及运能利用等方面提出调整意见。
（三）负责组织编制和调整区内邮件发运计划。审定区内干线邮车（船）接发频次。
（四）负责各种特殊情况和紧急情况下的区内干线邮运指挥调度和邮件疏运工作。
（五）负责检查区内邮运情况，协调区内各省之间的工作关系，协助区内各省研究改进邮运工作。
（六）完成总调度室交办的临时邮运任务。
第二十六条 省（区、市）调度室的职责范围
（一）省（区、市）调度室是本省（区、市）邮运的指挥机构。负责贯彻上级调度室下达的各项调度命令、调度通知并组织实施。
（二）负责省（区、市）内干线邮路的规划组织工作。掌握省内邮件的流向流量，根据变化的情况，对干线邮路运能利用提出调整意见。
（三）负责组织省内各局邮件发运计划的编制及调整，审定省内邮车（船）的接发频次。
（四）负责各种特殊和紧急情况下的省内邮运指挥调度和邮件疏运工作。
（五）负责检查省（区、市）内邮运情况，协调省（区、市）内各局之间的工作关系。协助省内各局研究改进邮运工作。
（六）完成上级调度室交办的临时邮运任务。
第二十七条 各级调度室有下列权限
（一）对所属各局邮运部门下达调度命令和调度通知。各邮运部门必须无条件地贯彻执行。
（二）在特殊紧急情况下，有权越级处置邮运生产中的紧急问题，但处置后应立即向上级主管部门报告。
（三）有权制止纠正下级邮运部门的错误指令及各种违章违纪行为。
（四）根据生产需要，有权临时调动、使用所属范围内的邮运设备。
（五）有权对邮运生产现场进行检查和查阅有关邮运业务档案、资料。
（六）因工作需要可以在相关局寄发邮政公事邮件，免费挂发长途公务电话、电报。
第二十八条 各级调度室均应建立健全科学的调度工作制度，了解掌握邮运动态，及时处理邮运生产中发生的问题，保证全网畅通。
（一）调度值班制度。
1、各级调度室要建立健全值班制度，指定专人值班。在汛期和邮运旺季必须做到24小时值班。
2、值班人员必须坚守岗位，随时掌握所属地区的邮运动态和各种信息。对发生的问题要认真妥善处理。重大问题必须及时向主管领导和上级调度室汇报。值班人员应填写值班日志（见附件一），并做好交接班工作。
（二）汇报制度。各级调度室遇有以下情况必须在二小时内向上级调度部门（也可越级汇报）及主管领导报告。
1、邮路阻断。
2、邮车（船）停运、折返或摘挂。
3、发生重大邮运通信事故。
4、发生重大邮运安全事故。
5、其他特殊紧急情况。
遇有邮运量突然增加，造成大量邮件积压时，除采取措施疏运外，要于24小时内向上级调度部门汇报。上述情况利用电话汇报时双方应做好电话记录。
（三）工作计划总结制度。各级调度室应制定有重点、有措施的年度工作计划。每半年要对干线邮运工作情况进行分析和小结，并向上级调度部门报告。
（四）调度例会制度。为及时交流情况，各级调度室要建立调度例会制度，定期对调度工作进行分析。总调、区调每半年召开一次调度例会，省调可根据实际情况召开调度会议，主要内容是通报邮运情况，研究布置下一阶段邮运工作。
（五）邮运检查制度。各级调度室应经常派人跟车上线和深入重点局进行检查。重点检查规章制度、邮运命令、通知、发运计划和邮运纪律的执行情况。帮助解决邮运生产中的问题。
第二十九条 调度指令的下达。
（一）调度命令。凡涉及面较广，变更较大，约束力较强，对邮运作业组织影响较大的指挥调度事项，应发布调度命令（式样见附件二）。
（二）调度通知。凡一般性的频次、时刻、经转关系、发运路由调整等事项，则应发邮运调度通知（式样见附件三）。
（三）上述调度命令、调度通知如执行时间紧迫，可以电话、电报或传真方式下达。
附件一：
调 度 日 志
199 年 月 日 星期
----------------------------------------------------
| 天气情况 | 天气： 风向： 风力： 温度：|
|--------------|--------------------------------|
| 值班人员 | |
|--------------|--------------------------------|
|邮件流向、流量| |
|变化及邮件积存| |
|情况 | |
|--------------|--------------------------------|
|路阻及邮件积 | |
|压情况 | |
|--------------|--------------------------------|
|邮车变更、频 | |
|次变更、发运 | |
|计划变更情况 | |
|--------------|--------------------------------|
|值班期间发生 | |
|的问题及处理 | |
|情况： | |
|--------------|--------------------------------|
|遗留待处理的 | |
|问题： | |
----------------------------------------------------
接班人员签字： 负责人签字：
（白日正常班由次日值班人接班
附件二：
邮 运 调 度 命 令
签发人：
------------------------------------------------
|发令单位| |编号| 字 号|
|--------|------------------|----|--------|
|主 送| | | |
|--------|------------------|----|--------|
|抄 送| | | |
|--------|----------------------------------|
| 内 | |
| | |
| | |
| 容 | |
| | 年 月 日 |
| | （公章） |
------------------------------------------------
附件三：
× × × 局
邮 运 设 度 通 知
〔＊＊＊＊〕＊＊号
年 月 日
（公章）


关于创新严打机制的思考

南昌市司法局　　熊晓峰


学习贯彻十六大精神是当前和今后一个时期的首要政治任务，政法机关学习贯彻十六大精神，关键是学习实践“三个代表”重要思想，紧密结合当前严打斗争的实际，结合新形势新任务，为全面建设小康社会的宏伟目标，提供良好的经济发展环境和稳定的社会治安秩序。
一、与时俱进，建立严打经常性工作机制
与时俱进、勇于创新是永葆党的生机与活力的关键所在。中国共产党之所以能够带领全国各族人民取得革命、建设和改革的一个又一个伟大胜利，从根本上讲，就是因为能够审时度势、与时俱进，在回答时代课题、推动历史前进、吸纳人类文明成果中不断进行理论创新，以先进的理论指导实践，又随着实践的推进不断丰富和发展先进的理论。江泽民同志提出四个创新，不仅仅是对经济体制改革而言，而且是对我们全面的改革工作，特别具体到法制建设方面，是对法制建设提出的一个新的要求。我们要与时俱进，勇于进行创新，开创工作新局面，在实践三个代表重要思想的过程中，不断理解创新的内涵，体现创新的要求，提高创新的勇气，投身创新的实践。
作为政法工作的重中之重，严打斗争也要随着实践的发展不断创新，科学回答新的问题，从而有力地推动实践的发展。
1983年党中央决定开展为期三年的严打斗争，使刑事犯罪快速上升的形势得到了控制。但在严打结束后，犯罪发生率出现反弹，在1996年、2001年我们又分别开展了两次严打，各种形式的专项整治、专项斗争一个接一个，在我们的法律越来越完备的情况下，社会犯罪率却一直居高不下，并较以前增加了许多新的犯罪类型。
经过20多年的改革开放，中国社会发生了翻天覆地的巨变，由计划经济模式向社会主义市场经济转型，由人治向法治，人们的思想观念也发生了很大的改变，原来行之有效的管理办法不灵了。时代的发展，要求我们时刻把握社会的脉搏而作相应改变。我们正处于一个伟大的变革时代，只有置于中华民族追求现代化的宏大历史背景下，我们才能准确认识当代中国社会生活中的种种变化、现象。在一定意义上，现代化确立的标志就是新的社会生活秩序与价值规范体系的建立，在现代化过程中，社会由于既有结构秩序的打破必然会出现某种无序，必须实现社会结构的重构，所以，现代化的过程就应是克服社会无序现象，建立新的社会生活秩序的过程，在回应挑战的基础上实现社会文明结构的转型。现在存在的犯罪率上升的现象，既是新旧两种生活秩序转换中的必然，又是制度有效供给不足的表现；克服现存的社会无序现象，固然是一系统工程，需社会诸领域的协同作用，然而，加强制度的有效则是其关?，旧的生活秩序被打破，新的生活秩序有待建设与完善，新生活秩序稳固确立的基本标志，是新的交往关系、生活方式的制度化。当代中国社会无序现象的普遍存在是缘于制度有效供给不足，克服社会无序现象的基本路径是加强社会制度有效供给，邓小平同志早就指出，建设社会主义国家，必须“要从制度方面解决问题”，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。
十五大第一次确立了依法治国的基本方略，十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确立为全面建设小康社会的重要目标，将社会主义民主法制建设提到了建设政治文明的战略高度。法治文明是社会主义政治文明的重要内容，法治是社会文明进步的标志，小康社会应该是崇尚法治的社会。
法治的一个基本原则是普遍性原则，法律是一种包含着普遍性的允许、命令或禁止非特定的人们如何行为的规则或标准。法律在它所涉及的那些领域内有普遍的约束力，法律适用于一般的、抽象的人，而非特定的、具体的人，尽管法律的?耙惶跬ɡ?嬖虿豢赡芫?范?彝耆?廖抟怕┑刂贫ǔ隼矗?蛭?靡话阈猿率霰泶锏恼庑┕嬖虿荒芡耆?爬ㄈ嗣堑那Р钔虮鸬男形?蜕缁崾绿???哂衅毡樾缘姆?煽梢杂行У胤乐构?瘛⒂绕涫钦??退痉ǖ乃嬉庑浴⑸枚闲裕?狗ㄖ喂?叹哂辛?嵝浴⒁恢碌墓??灾省７?傻钠毡槭视眯曰拱??爬嗨魄榭隼嗨拼?砗头锤词视玫淖荚颉４送猓?ü???囊话阕荚颍?嗣强梢栽げ庾约何蠢葱形?姆较颉⒔缦藜捌浞?珊蠊??院戏ǖ匮≡窈桶才耪庵中形????部梢园盐掌湫形?康挠敕绞剑??炎陨淼男形?扇敕?善躺璧牡缆罚?员Ｖふ??形?暮戏ㄐ院凸??裕?绻?狈ττ械钠毡樾裕?敲次蘼凼歉霰鸬姆?晒嬖蚧故钦?龅姆?商逑担?寄岩允迪指髦旨壑的勘辏?匀灰参薮硬??ㄖ涡вΑ＝?竺裢?驹谑??蟊ǜ嬷兄赋觯骸吧缁嶂饕逅痉ㄖ贫缺匦氡Ｕ显谌?缁崾迪止?胶驼?濉！币?凹岢址?擅媲叭巳似降取保??拔?に痉ü??保?叭繁７?傻耐骋缓妥鹧稀薄Ｋ?剿痉ü???谛淌滤咚现校?褪且允率滴??荩?苑?晌?忌??龅秸?反?戆讣??Ｕ闲谭ǖ恼?肥凳???>第五条规定的“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应”。中国古代有刑罚“以时而定”、“世轻世重”的思想，简单地说就是“治乱邦，用重典”、“治安邦，用轻典”，但我们注意到，所谓的乱邦、安邦都是特指一定的历史时期，或在王朝更替之时、或在社会动荡之时，而且所针对的是所有的犯罪，而不是在某个时段打击某些或某类犯罪。如果治安情况不好时，片面强调“治乱邦，用重典”，轻罪重刑，就会增加犯罪分子的抗拒情绪，妨碍他真正从思想上认罪服法，悔过自新。释放后，由于其思想未得到真正改造，难免不再重新犯罪。如果在治安情况良好时，片面强调“治安邦，用轻典”，重罪轻判，无异于鼓励犯罪，也会使人民群众对我国法制发生怀疑，挫伤他们揭发犯罪、预防犯罪的积极性。大量个案的负面影响的长期积聚，势必形成危及社会长治久安的隐患。
我们的严打斗争应改变运动式、阶段性的方式，避免此轻彼重、时轻时重损害我国社会主义法治形象的情况发生，要以十六大精神为指导，在建设社会主义法治国家、推进依法治国方略的方针指引下，按照法治原则，改变重打轻防、重刑轻治、重结果轻成因、重重刑轻适度等传统观念，树立合理的价值取向，把可能发生的负面影响降低到最低限度，获取最大的法律和社会效果。坚持依法严打，把运动式的严打模式引导到合法、规范、有序的轨道上来，使严打严之有理，严之有据，严之有方，严之有效，严之适度，最大限度地发挥法律效果和社会效果。建立起严打经常性的工作机制，使严打斗争持之以恒、常抓不懈，保证法律的严肃性、延续性、稳定性、长期性。
二、开拓创新，建立以控为主的严打新工作机制
发展事关中华民族的根本利益，事关社会主义的前途命运。十三届四中全会以来的一条基本经验，就是始终坚持用发展的办法解决前进中的问题。发展是硬道理，这是邓小平同志总结中国近现代史得出的一条重要结论。
政法机关为发展服务，首要的是为经济建设这个中心服务。发展经济一定要有可靠的安全保障，这种安全保障包括打击和保护两个方面，打击与保护似乎是一对矛盾，实则不然，打击犯罪的目的本质上是为了保护人民的生命财产安全和国家安全。打击犯罪是政法机关的职责所在，但刑罚只是社会治安防范机制中的最后屏障，具有被动性，即使是一起查办非常成功的案件，办案既要投入大量人力、物力、财力，罪犯的改造也耗费国家资源，还不一定能达到刑罚特别预防的目的，犯罪人再犯的可能性并不能从根本上消除，相反过严过频的刑罚还有可能使少数犯罪者产生敌对情绪走上反社会的一面，更重要的是到了需要政法机关予以严厉打击的时候，人民的生命财产安全已经受到了损失，而如果案件再不能侦破，所造成的影响与后果就不是金钱所能计算的。如果我们能通过充分调动和发挥我国司法机关和党政管理部门以及广大干部群众的自觉能动性，以最小的耗费或代价控制犯罪，将获得最佳的法制效果、社会效果和经济效果，以?懊?锓父脑旆延?000元?澳昙扑悖?绻?芡ü?缁嵩し烂磕昙跎?0万人犯罪，可节约5亿元人民币，解决一百万中小学生教育经费。
九八年洪水中解放军官兵奋勇堵决口的悲壮一幕仍历历在目，鲧、大禹父子治水宜疏不宜堵的教训言犹在耳，所幸我们终于认识到了水土保持的重要性，采取植树造林、退耕还林等措施。我们的严打方针也经历了这样的过程。83年严打是群众性的拉网式的人海战术，在1991年1 月召开的全国社会治安综合治理工作会议上，出台了“打防并举、标本兼治、重在治本”的工作方针，江泽民同志在党的十五在报告中明确指出：“加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境”。确定了打防的互补关系和主次关系，在实行打防结合，以防为主中实现标本兼治，重在治本的策略原则。犯罪是一种客观存在，是社会矛盾激化的结果，产生的原因多种多样，我们不能期望彻底消灭犯罪，只能将犯罪控制在社会可以容忍的程度和范围内，因而作为社会治安综合治理应以防为主，政法机关就应以控为主，如果把严打比做是治水的话，公安机关严厉打击是堵决口，各部门进行社会治安综合治理是水土保持，那么人民调解和民间纠纷大排查就是查漏，严厉打击是治标，社会治安综合治理是治本，基层警务、人民调解和民间纠纷大排查是控制和预防。我们应建立起以人民调解制止民事纠纷向刑事案件转化，基层公安机关掌握情报、快速出击、将犯罪控制在初发阶段的快速反应能力的控制机制为主，向基层倾斜、向一线倾斜的严打新的工作机制。但现在基层警务、人民调解、回归社会人员的帮教安置工作在实践中存在一些问题，制约了工作的开展。
目前基层公安机关经常参与的非警务活动主要有以下几类：一是在农村，主要表现为帮政府部门征收税费、催粮要款、计划生育、农田基建、道路拓宽等；二是在城镇，主要是配合政府部门房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药等部门执法，还有受命插手经济纠纷、采取强制手段替单位或私人催款追债等。110的设立初衷主要是提高公安公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力，同时为群众提供快捷、有效的“急、难、险”综合服务，但现在误打和滋扰的电话占到总量的近三分之一，在全国110报警服务台接到的电话中，属求助性质的非警务报警大约占六七成，而在北京市公安局110报警服务台每年近200万件的报警电话中，只有10%属于警情报警。过多的话务量已使有些地方的110报警电话常常发生排队等候的现象。面对我国加入WTO后，各行业与国际接轨的要求，公安机关还面临着警力不足并且短期内无法改变以及非警务活动过多占用大量警力的双重压力，长期困扰警方的消极因素仍然依旧，体制不顺，警令不畅，经费不足，素质不高、管理不善，形象不佳，而与此同时，智能犯罪、黑客犯罪、高科技犯罪等却让警方疲于应付。公安机关，尤其是基层公安机关应减少非警务活动，依照依法治国的要求，按现代法治原则对公安工作的职责和权力重新界定，提高警察的职业化水平，增强基层警力，强化情报信息搜集，从群众反映的治安热点、难点入手，排查犯罪线索，获取深层次情报信息，提高警察的第一反应能力，力求将犯罪控制在初发阶段。
最高人民法院发布经人民调解委员会调解达成的协议具备民事合同的法律效力的司法解释，赋予了人民调解极高的法律地位，但是人民调解虽然具有网络分布广泛、调解员来自基层一线，了解掌握情况等优势，但是不可否认，基层人民调解组织存在一些问题，如基层调解组织不够健全、覆盖面不广，一些调解组织人员素质不高，没有完善的调解工作负责制，许多矛盾被基层上交组织等。更重要的是，人民调解虽说是依法调解，但原来的基层人民调解员来自于各行各业，大多是一些老头老太太，法律水平受各种条件的制约，只能说是只有一般的法律常识，谈不上有很高的法律素养，更不用说向法官看齐，只是由于人民调解员大多数在群众中有一定的威信，群众基于对调解员的熟悉和信任，更多的是以情调解，在工作实践中取得了一定的实效。现在政府面向下岗职工招聘了一批社区服务人员，相应的调解人员结构也有所优化，但与此同时随着社会的发展，原有的较亲密的邻里关系已被逐渐瓦解，而原来的人民调解员在居民中长期建立起来的互相了解、互相信任的关系被招聘的人员与社区的没有关系所取代。在现在这种形势下，作为具有民事合同性质的调解协议，要求调解员必须具备较高的法律水平，否则可能出现虽然合情合理但不合法的调解协议，而不被法院认可，同时也损害司法行政和人民调解的形象与声誉。这就要求人民调解员具备很高的法律素养，虽然通过集中培训、学习能够使人民调解员的法律水平得到一定程度的提高，但通过短期的、非系统的学习，使未受过专门法律训练的人民调解员能掌握专业的法律知识的想法是不切合实际的。为适应新形势下的人民调解工作，有必要对现行的人民调解工作进行一定的改革，鉴于司法行政职能较弱、人员较多、素质较高的情况，可在参考仲裁委员会的组成、结构工作方式的基础上对现有的人民调解委员会进行改革，以一定区域为基础设立中心调解委员会或中心调解庭，调委会主任(首席调解员)由具备一定法律水平的司法行政机关工作人员担任，改革人民调解员的组成结构，仿照仲裁委员会仲裁员的组成，聘请退休的政法部门工作人员担任调解员，设立调解员名册，由当事人自己挑选调解员组成调解庭。取得法院的支持，对社区居民发生的民事矛盾纠纷，先由人民调解员组织调解，提高解决纠纷的效率、降低诉讼成本，实行人民调解员协办公证，在人民调解员主持下达成的具有债权内容的调解协议，经过公证依法赋予调解协议强制执行的权力，债务人拒不自动履行协议的，只要债权人提出申请，直接进入法院执行程序。
回归社会人员的安置帮教工作放在司法行政，是与国际接轨的具体体现，但国际上法治发达国家有专门的感化官，有一整套成熟规范的法律与制度，而我们国家没有这方面的制度，更谈不上有法律。司法行政部门职能本身就比较弱，与各职能部门之间没有配合关系、制约机制，回归社会人员的安置工作，从司法行政的自身职能无法落到实处，这项工作只能请求别的职能部门协助落实，那些职能部门配合不配合还很难说，这将直接影响、打击回归社会人员重新做人的信心，致使前面的改造工作前功尽弃。做为回归社会人员，最迫切的是就业问题，基于回归社会人员情况的特殊性，理应将他们视为失业人员，享受国家的有关政策优惠。从这一点出发，回归社会人员的安置工作应设在劳动与社会保障部门。回归社会人员的帮教工作原来一直在公安部门，这项工作与遏制重新犯罪、维护社会稳定密切相关，现在公安部门又在大力推进警务进社区，拥有完整的资料、网络传输系统和严密的侦控手段，司法行政不具备这些手段，为做好帮教工作，还应由公安部门接管。