依法治权——《行政许可法》的主要功能

汤丽琴


2003年8月27日闭会的十届全国人大常委会第四次会议经过表决，通过了行政许可法，国家主席胡锦涛签署了第7号主席令，颁布了这部法律，自2004年7月1日起施行。应当说，《行政许可法》的制定与实施是我国行政法治建设的重要里程碑，必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。
“法治”的基本意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律、超越法律活动就要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。因为由人民代表机关制定的法律体现的是人民的利益和意愿。法国思想家卢梭在《社会契约论》一书中讲到，全体公民拿出自己的部分权力，交由一个民选的集团统一行使，并与其签订契约，如不能很好的服务公众，这个集团将承担违约的责任 ——被人民罢免。从中传达出强烈的“政权民授”的民主法治理念。人们之所以组织政府、制定法律、推行法治，最终目的与价值是为了确保所有社会成员的自然权利和法定权利不受非法侵害与剥夺。作为权力的所有者和体现者，任何政府都有扩张的驱动内力，在这一过程中，政府日益背离了它产生的初衷，对它的服务本质发生了异化，而政府高度集权，职能无限扩张，必然导致权力的过度集中和行使无度，强权的绝对自由最终会吞噬掉社会公众的主体自由，2003年的孙志刚案、孙红雷案、李桂芳案，今年的嘉禾、沈阳拆迁案无一不是不受限制的权力带来的祸患。因此，现代法治意义上的政府体现的应当是一种带着镣铐跳舞的权力，其规模、职能、权力及其行使方式必须来自法律的明文规定，同时，政府的运行受到社会的监督和制约，权力一旦逾越其法定疆域，将会得到及时有效地纠正，违法者将受到法律的惩处，也就是有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。而要实现这些目标，依法治权、依法治官、实现行政法治是唯一途径。在这方面，《行政许可法》将发挥出巨大的功能。行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，但目前的问题是行政许可过多过滥，一些中央政府部门和一些地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，而且设定许可的事项不规范，有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，通过许可乱收费，为本部门争权、为本地方谋利，也导致行政审批领域大量公权被利用，成为滋生腐败的温床，因此说行政许可已经成为一个腐败源并不为过。同时，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，总体看，原有的行政许可制度在一定程度上已经成为转变政府职能、规范政府行为、建设法治政府的一个障碍。据统计，国务院六十五个部门有行政许可职能的部门和单位共有行政许可项目3948项，涉及国家经济、社会生活的方方面面，经三批清理取消和调整了1795项审批项目，现仍有2100多项。再以有特区速度之称的深圳为例，在深圳，一个高科技工业项目，一般要经过十三个部门审批，收取三十多项费用，盖五十多个公章，时间至少需要六个月，其中有五个部门要前后进行两次以上审批。政府的一些行为，严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性、创造性地发挥。对此，《行政许可法》通过行政许可的设定范围制度和行政许可的设定权制度加以严格规范，该法明确规定，只有六类事项可以设定行政许可：
一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；二是自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；三是提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；六是法律、行政法规规定的其他事项 。同时，该法还进一步规定，即使在上述可以设定行政许可的事项范围内，如果通过下列方式能够予以规范的，也可以不设定行政许可：一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；二是市场竞争机制能够有效调节的；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这是我国法律首次对市场机制优先、公民法人自主决定优先、自律机制优先原则等法制理念的确认。应当说，行政许可法的这些规定严格遵循了经济和社会发展规律。市场经济是竞争经济，通过竞争，优化资源配置，但是，市场不是万能的，改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等问题，就难以靠市场来解决，需要政府发挥作用。因此，设定行政许可，必须首先界定政府与市场的关系、政府与社会的关系。凡是市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，更不应设定行政许可来干预；凡是市场、社会自律解决不了的问题，政府才能介入，即使是必须通过设定许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。同时，在市场经济体制下，行政许可的设定还应当有利于公民、法人或其他组织的积极性、主动性的发挥，行政许可作为一项公权力，它的行使不可避免地会影响到公民、法人或其他组织的权利。因此，行政许可不能不适当的介入公民、法人或其他组织权利的行使。实际上从法理上讲，凡是法律不禁止的，就是公民、法人或者其他组织的权利，即“法无明文禁止即自由”。公民的权利包括民事权利、政治权利。前者包括人身权（姓名权、肖像权、名誉权等）与财产权（物权、债权、知识产权等）；后者包括选举权、被选举权等。法人或其他组织的权利，主要包括名称权、财产权，后者也主要包括物权、债权、知识产权等。原则上说，对民事权利，法律一般不能加以限制，由公民、法人或其他组织自主决定，只有当公民、法人或其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以扼制、补救时，才能设定行政许可。
在明确行政许可设定范围的基础上，行政许可法又进一步明确了另外一项重要制度，即行政许可的设定权制度。行政许可法规定，今后，只有四类主体：即全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、省级人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可，除此之外，其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。与此相应，该法规定，只有五类规范性文件才能设定行政许可：即法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级人民政府规章。除此之外，其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。对于地方政府的许可设定权，该法加以严格限制，规定省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。还规定地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。这无疑有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。
此外，行政许可法还对行政许可的实施制度和监督与责任制度作出了具体规定，然而，我认为最重要的还是关于行政许可的设定范围与设定权制度的规定，该法通过限制行政许可事项的范围，对政府规制人们社会生活和经济生活的范围加以限制，以法定方式取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由，以釜底抽薪的方法，促使政府从“全能政府”向“有限政府”、法治政府转化。而对于许可设定权的严格规定，则以法律的形式从权源上对部门和地方的规制权加以限制，无论是取消国务院部门规章的行政许可设定权，还是不允许地方政府规章以外的其他规范性文件设定行政审批，目的只有一个，即防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力，从而谋取小团体或个人的利益。如前所述，法治原则要求一切权力的行使依据应是法律，在这方面，政府的权力与公民的权力恰恰相反，公民的权力是“法无明文禁止即自由”，而政府的权力则是“法无明文授权即禁止”，权力要服从于法律，要在法律的范围内运作，决不能以权代法。从行政权行使的方式来说，必须在法定的职权范围内行使，超越职权、滥用职权都是不合法的表现，要实现行政主体行政行为的实体合法与程序合法，前提是法律有明确的规范和严格的监督与责任制度，即依法治权，正是从这个角度来说，《行政许可法》将发挥出其独有的功能。



辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府关于印发大连市国有企业下岗自谋职业人员基本医疗保险试行办法的通知

大政发[2001]31号



各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：

现将《大连市国有企业下岗自谋职业人员基本医疗保险试行办法》印发给你们，请遵照执行。


大连市国有企业下岗自谋职业人员基本医疗保险试行办法


第一条 为了保障国有企业下岗自谋职业人员的基本医疗需求，依据《大连市城镇职工基本医疗保险实施办法》，结合本市实际，制定本办法。


第二条 本办法适用于大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新技术产业园区（市级医保统筹范围）内，经国家和市政府批准实行“三三制”分流、破产、关闭、搬迁改造的国有企业下岗自谋职业人员（以下简称下岗职工）。


第三条 下岗职工参加基本医疗保险只建立统筹基金，不建个人帐户。


第四条 大连市城镇职工基本医疗保险管理中心具体经办下岗职工基本医疗保险业务工作。


第五条 下岗职工基本医疗保险费实行按季缴纳，由下岗职工个人按市统计局公布的统筹地区上年度月社会平均工资6％缴纳，缴费时间为每季度首月1－10日。


市政府将根据城镇职工基本医疗保险基金征缴情况适时调整下岗职工基本医疗保险的缴费率。


第六条 下岗职工从缴费之日起享受《大连市城镇职工基本医疗保险实施办法》规定的统筹基金给付的相关待遇。门诊就医所发生的医疗费用由个人负担。


第七条 下岗职上参加基本医疗保险后不得中断缴费。未按规定时间续费的，视为中断缴费，从中断之月起，停止享受基本医疗保险待遇。


第八条 下岗职工符合国家规定办理退休的；缴纳医疗保险费满25年（参保前在国有企业中连续工龄可视同缴费年限）的不再缴费；缴费不足25年的，一次性补缴所差年限医疗保险费。下岗职工退休后，按《大连市城镇职工基本医疗保险实施办法》的规定，享受退休人员住院医疗保险待遇；其门诊就医所发生的医疗费用仍然由个人负担。


第九条 下岗职工参加基本医疗保险的其他事项，按《大连市城镇职工基本医疗保险实施办法》以及相关规定执行。


第十条 下岗职工在参加城镇职工基本医疗保险的同时，应按《大连市城镇企业职工高额补充医疗保险试行办法》的规定，参加高额补充医疗保险，以解决超过基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；其缴费额为每人每年24元，在每年首次缴纳基本医疗保险费的同时，一次性缴纳，并享受高额补充医疗保险待遇。


第十一条 本办法发布后，已下岗自谋职业人员应于2001年6月底前办理参加基本医疗保险登记手续，7月份开始缴费；以后下岗自谋职业人员应在下岗的次月底前办理登记缴费手续。在规定时间内不登记缴费的，视为自动放弃，今后不再补办。


第十二条 经市政府批准的破产、搬迁改造和比照实行“三三制”的集体、股份制企业下岗自谋职业人员，参照本办法执行。


第十三条 本办法由大连市劳动局负责解释。



2001年5月14日