电信网间互联的刑事法律责任

——解析“最高人民法院审理破坏公用电信设施刑事案件的司法解释”

王春晖


引言：
中国电信业在打破垄断、引入竞争、产业重组后，一个多元化竞争的电信市场结构已经形成。应该认识到，电信市场的竞争是电信业务的经营者为了追求和实现自身经济利益最大化而进行的技术的、经济的和社会的角逐过程。由于电信市场竞争机制的引入，引起了电信技术的创新和组织的变革，通信质量和服务水平有了普遍的提升，有力地促进了中国电信服务业的发展。然而，当我们对中国电信业的发展感到欣慰的时候，我们也看到我国的电信市场存在着违背公平、平等、诚实信用和违反社会公认的商业道德的恶性竞争。笔者认为，电信市场的恶性竞争，突出的表现在破坏电信网间互联的违法行为上。为此，信息产业部先后依法出台了一系列规制电信网间互联的规定或办法，诸如《公用电信网间互联管理规定》、《电信网间互联争议处理办法》、《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》，以及一些相应的规范性文件。但仅凭行政规章和文件规定的行政手段已经难以进行有效控制目前发生的恶性案件。而现行《刑法》对有关破坏公用电信设施的犯罪规定极为简单和原则，特别是对采取修改软件、数据等技术手段破坏电信网间互联互通的行为，《刑法》根本未予考虑。所以，对破坏电信网间互联的刑事犯罪作出审判方面的司法解释，已成当务之急。
最高人民法院《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的及时出台，对打击破坏电信网间互联的违法犯罪行为，将起到巨大的震慑作用。下面就最高人民法院的《解释》作如下解析：

一、关于破坏电信网间互联的成因与《解释》出台的背景
自电信业引入竞争以来，网间互联互通问题日益尖锐，不论在移动网络之间、固网之间还是移动网络与固网之间不断出现“联而不通、通而不畅、畅而不久”的互联互通问题，性质恶劣的阻断互联互通的事件不断出现。纵观近几年发生的互联互通中的恶性事件，有些事件已经不是行政法律或民事法律调整的范畴了，例如有些地区的电信业务经营者以拦截过网呼叫、擅自封闭局向等手段人为地中断电信网间通信，有些地区的电信经营者竟然用刀或锯，截断对方正在使用中的通信电（光）缆。这些无视国家法律、法规的行为，严重地扰乱了电信市场秩序，产生了严重的社会危害性，侵犯了不特定多数人的权利。据统计，1998年至2004年，仅上报到信息产业部的互联互通恶性案件已达540多起，至少影响到了1亿人次的用户使用，造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。 事实上，破坏电信网间互联互通的现象已经严重的影响了我国电信业的健康发展，不仅损害了其他电信经营者的利益，也损害了电信消费者的利益，更重要的是破坏了良性发展的电信市场竞争秩序，已经危及到了社会公共的安全。为此，2003年7月国务院办公厅转发了信息产业部、国家发展改革委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》（下称“国办文件”）。国办文件强调，解决电信市场秩序方面存在的突出问题，需要从法律、经济、技术、行政等方面进行综合治理，标本兼治。有人把国办文件比喻为“高压电”。可事实证明并非如此，就是在国办文件出台后，依然有人敢冒天下大不韪，去碰“高压电”。例如2004年3月20日发生在山西朔州的用挖掘机对朔州电信分公司的杆路和光缆进行破坏的严重事件。
为何互联互通的恶性事件屡禁不止？原因究竟何在？笔者认为，我国现有法律、法规和规章对有关阻碍和破坏互联互通的行为，只是采用行政手段加以救济和惩罚。惩罚也只设置了行为罚财产罚和行为罚，没有设置人身罚。而且，我国的《电信条例》对违反互联互通所设置的财产罚只有5万元以上，50万元以下，罚款太轻，违法者付出的成本太低。实际上，我国电信立法对违反互联互通行为的处罚力度，普遍低于世界其他国家和地区。如我国香港规定最高罚款金额可达到1000万港元，或一笔不超过被处罚人作出该违反行为的期间在有关电信市场的营业额的10％的罚款，两者以较高者为准；我国台湾地区规定罚款的最高金额为500万台币，处罚种类包括罚款、停止其营业的一部分或全部或废止其特许或许可；德国规定任何人有意或无意地违反管理机构制订的关于网间互联的可强制实施的管理命令，将依照行政强制法处以不超过100万德国马克的罚金。
我国《电信条例》对违反网间互联法规所设置的行为罚是“情节严重的，责令停业整顿” ,即：通信行政主管机关责令违反网间互联的当事方停止生产和经营活动的处罚。如此的行为罚，对于主导的电信运营商来讲，实质上是一种虚设，实践中不可能实施。为此，笔者在2003年3月就建议在《电信法》立法中应增加对违反网间互联的当事方财产罚的数额；在行为罚方面应以限制违反网间互联的当事方的业务或停止其新业务经营的处罚为主；特别提出了法律在人身罚方面必须有所作为。 因为只有设立对破坏网间互联行为人的人身罚，才有真正的震慑作用。
事实上，电信网间互联互通问题不仅仅只存在于中国的电信业，只要是竞争性的电信市场，都会遇到这一问题。对此，世界各国（地区）都通过电信法或其他相关法律对互联互通问题予以重点规范。但是真正能奏效的是依法设立人身罚，特别是设定行为人的刑事责任。如韩国、日本分别在2001年和2002年修改了其电信法，修改后的电信法不仅加大了对妨碍互联互通行为的行政处罚力度，而且直接规定了刑事责任。日本电信法对通信从业者违反主管部门有关订立或修改互联互通协议命令的行为、违反规定订立或修改互联互通协议的行为、第一类电信运营商对提供的单项连接业务的通信量和回路数目没有记录或进行虚假记录的行为、没有公开经批准的互联协议条款的行为、没有公布互联资费的行为都规定了刑事责任。
为了切实惩罚破坏电信网间互联互通的违法犯罪行为，信息产业部于2003年4月向最高人民法院发出了《关于提请对破坏电信网间互联互通的刑事法律责任进行司法解释的函》，建议对破坏电信网间互联互通行为承担刑事责任进行司法解释。该函引起最高人民法院、全国人大法工委等有关部门的高度重视。2003年7月以来，最高人民法院进行了广泛的调研和征求相关部门的意见，并形成了互联互通刑事司法解释（征求意见稿）。2003年8月5日，最高人民法院在成都召开关于审理破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件司法解释工作座谈会。会上，最高人民法院刑事处马东处长在介绍“最高人民法院关于审理破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件具体应用法律若干问题的解释”时指出，随着我国电信事业的发展和电信体制改革的深入，电信市场已出现多家竞争的局面，由于受利益驱动，目前破坏公用电信设施和电信网间互联互通的问题大量出现，已经难以用行政手段来加以调控，因此，最高人民法院制订的“关于审理破坏公用电信设施及电信网间互联互通刑事案件具体应用法律若干问题的解释”，目的就是为了在法院审理相关案件时进行定性量刑。
2004年5月28日，最高人民法院召集了由全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、信息产业部、公安部等部门的有关专家参加的互联互通刑事司法解释座谈会。我国著名刑事法学专家王作富、储槐植、陈兴良、阮齐林、陈泽宪、张明楷对司法解释（征求意见稿）中的一些法律问题进行了论证。2004年8月26日最高人民法院审判委员会第1322次会议上正式通过了《解释》，并于2004年12月30正式公布，2005年1月11日起实施。
笔者认为，《解释》将对打击破坏电信网间互联的犯罪行为具有重要现实意义，是真正的高压电。
二、关于司法解释的效力
司法解释属法律解释的一种 ，是国家最高司法机关在适用法律、法规的过程中，对如何具体应用法律、法规的问题所作的解释。 在司法实践中，司法解释主要有三类，第一类是最高人民法院对于审判工作中如何具体应用法律的问题所作的审判解释；第二类是最高人民检察院对于检察工作中的如何具体应用法律的问题所作的检察解释；第三类是最高人民法院和最高人民检察院对具体应用法律的共性问题所作的联合解释。本文涉及的《解释》属最高人民法院的审判解释。司法解释是我国法律解释的重要内容，它在法学实践和法学理论发展中发挥着不可低估的作用。应该指出，司法解释是在法律存在漏洞和法律规定的比较原则和笼统的情况下，对法律的补充，具有填补漏洞的作用。法律漏洞的产生主要基于三个原因：一是立法者对所涉案型未予考虑或考虑得不够周详；二是社会现象和科技发展的日新月异，现行环境及其价值判断不断的发生变化，特别是技术进步带来的变化，使原有法律规定对现实不相适应；三是立法者对于认识不成熟的问题不做规定，而有意让最高司法机关来逐步完成。根据我国《立法法》的规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，最高司法机关可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。
在我国，司法解释已成为保障法律正确适用的重要手段，是司法经验的高度结晶，具有法律效力。同时司法解释也成为了我国重要法律渊源，并在我国法律体系中占据着十分重要的地位。
三、《解释》就破坏网间互联行为对刑法条文的扩充
根据《解释》第一条规定，采用截断通信线路、损毁通信设备或者删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，故意破坏正在使用的公用电信设施，属于刑法第一百二十四条规定的“危害公共安全”，依照刑法第一百二十四条第一款规定，以破坏公用电信设施罪处三年以上七年以下有期徒刑。《解释》采用列举加综合的方式，列举了五种破坏公用电信设施罪的情形，其中一条为兜底条款。这五类情形为别是：（一）造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾、抢险、防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等，致使人员死亡一人、重伤三人以上或者造成财产损失三十万元以上的；（二）造成二千以上不满一万用户通信中断一小时以上，或者一万以上用户通信中断不满一小时的；（三）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断不满二小时或者直接影响范围不满五万（用户×小时）的；（四）造成网间通信严重障碍，一日内累计二小时以上不满十二小时的；（五）其他危害公共安全的情形。
上述内容是《解释》是对《刑法》第一百二十四条的扩充，属法律解释中的扩充解释。扩充解释是指当法律条文的字面过于狭窄，不足以表现立法意图、体现社会需要时，对法律条文所作的宽于其文字含义的解释。 《刑法》第一百二十四条第一款规定：“破坏广播电视设施、公用电信设施，危害公共安全的，处三年以上七年以下有期徒刑；造成严重后果的，处七年以上有期徒刑。”显然，刑法第一百二十四条第一款规定了两个罪，一个是破坏广播电视设施罪；另一个才是破坏公用电信设施。其中“破坏公用电信设施”所使用的文字过于狭窄，根本不能表明刑法的真实意义，不能鉴定破坏电信网间互联的具体行为，必须扩张其意义，使其符合刑法的真实意义。另外，刑法第一百二十四条第一款中的“造成严重后果”，更是没有任何依据和标准。因此，对“破坏公用电信设施”进行扩充性司法解释已成当务之急。
《解释》规定，对于采用删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，阻碍或者破坏电信网间互联互通的行为，适用刑法第一百二十四条规定，以破坏公用电信设施罪定罪处罚。对此，学术界和司法界存在着不同认识，普遍认为破坏电信设施是一种物理性破坏。笔者认为故意破坏正在使用的公用电信设施，不能简单的理解为仅仅是一种狭义的物理性破坏。这里的电信设施应该从广义的角度去理解。事实上，与网间互联有关的公用电信设施应该包括两大部分，一是硬体部分，如光端机、交换机、管道、杆路、光纤以及线缆引入口及槽道等；另一类是软体部分，如电子数据、应用程序，以及与互联有关的网络组织、信令方式、同步方式等。而电信设施中的交换机等设备本身包含技术数据、技术规范、应用程序等。在近几年所发生的互联互通的恶性案件中，除了砍电缆、锯铁塔等物理性破坏之外，更普遍的情况是在通信软件上做手脚或者恶意修改信令，对竞争对手经营的电信业务进行各种形式的限呼、拦截，造成了网间接通率偏低甚至完全中断。因此，最高人民法院认为，采用删除、修改、增加电信网计算机系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等手段，虽然并没有对正在使用的公用电信设施本身造成物理性损坏，但是，对于正在使用的公用电信设施的功能性却造成了实际的损坏，客观上导致了正在使用的公用电信设施无法正常运行和工作，其直接危害结果是危害了公共安全，应当认定属于刑法第一百二十四条规定的“破坏公用电信设施”。 如果行为人构成《解释》第一条中规定的五种情形的任何一种，均应以破坏公用电信设施罪定罪处罚。
笔者认为最高人民法院《解释》第一条的规定没有任意扩大刑法条文的范围，而是更好地实现了刑法第一百二十四条法律条文未能包含的立法意图，是在刑法的立法意图、刑法的目的和刑法的基本原则基础上作出的扩充解释。
四、关于“造成严重后果”的量刑与认定标准
《刑法》第一百二十四条关于“造成严重后果的，处七年以上有期徒刑”的规定，是作为法定刑升格的条件。《刑法》有关破坏公用电信设施罪的法定刑是“三年以上七年以下有期徒刑”，如果有“严重后果”的情形，将在法定刑以上进行量刑，即：处七年以上有期徒刑。我国《刑法》分则通常使用“造成严重后果”、“情节严重”和“情节特别严重”的规定作为法定刑升格的条件。实践中，这类法定刑升格的规定存在着一定的缺陷，突出地表现在放弃了对具体情节的描述，而以“造成严重后果”、“情节严重”或“情节特别严重”进行概括，使得刑法的适用具有不确定性。
实际上，所谓严重后果，不限于致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失。应结合破坏电信设施罪的特点，综合案件情节，如破坏的电信设施的性质、严重程度，通信中断的性质、时间长短、影响面以及直接造成的危害结果等，全面考虑确定。但作为法定刑升格的条件，一定要有量化的标准，否则就失去了法律规则的严肃性。为此，《解释》第二条对《刑法》第一百二十四条关于“严重后果”作了列举式加综合式的描述性规定，较好地解决了法定刑升格量刑的具体标准问题，使《刑法》第一百二十四条的适用有了较大的安定性，解决了刑法适用的不确定性，同时也限制了法官在审判破坏电信设施罪时的自由裁量权。《解释》列举了五类“严重后果”的情形，其中第五类为兜底条款。这五类“严重后果”的情形分别是：（一）造成火警、匪警、医疗急救、交通事故报警、救灾、抢险、防汛等通信中断或者严重障碍，并因此贻误救助、救治、救灾、抢险等，致使人员死亡二人以上、重伤六人以上或者造成财产损失六十万元以上的；（二）造成一万以上用户通信中断一小时以上的；（三）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断二小时以上或者直接影响范围五万（用户×小时）以上的；（四）造成网间通信严重障碍，一日内累计十二小时以上的；（五）造成其他严重后果的。
实际上，上述关于破坏网间互联法定刑升格条件的认定标准，主要是源于国家电信行业主管部门制定的有关规范或标准。例如，信息产业部颁布的《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》中规定了公用电信网间技术故障按照严重程度分为障碍、严重障碍、事故和重大事故。其中重大事故是指符合下列条件之一的情况：（一）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断，历时超过一小时（用户数无法统计时）； （二）在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断，直接影响范围十万（用户×小时）以上；（三）发生网间通信严重障碍，一日内累计十二小时以上（用户数无法统计时）；（四）发生网间通信严重障碍，一日内累计直接影响范围十万（用户×小时）以上。
应该特别提醒注意的是，《解释》第五条明确规定了人民法院在审理破坏公用电信设施犯罪时，对有关公用电信设施的范围、用户数、通信中断和严重障碍的标准和时间长度等事实的认定，将依据和参照国家电信行业主管部门的有关规定执行。因此，电信业务经营者必须严格遵守电信行业主管部门制定的网间互联的规范或标准。
五、关于破坏公用电信设施罪的构成要件
破坏公用电信设施罪（下称“本罪”），是指故意破坏正在使用中的公用电信设施，危害公共安全的行为。这是一种以公用电信设施为特定破坏对象的危害公共安全罪。下面对本罪的客体要件、客观要件、主体要件和主观要件进行解析：
1、本罪的客观要件
本罪所侵犯的客体是通信方面的公共安全。犯罪对象是正在使用中的公用电信通信设施，包括公用电信交换设施、通信线路如架空线路、埋设线路、无线通信网、移动通信基站，以及电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等等。应该明确指出，本罪的犯罪对象是正在使用中的公用电信通信设施，且侵犯的客体是公共安全。《解释》第三条规定： 故意破坏正在使用的公用电信设施尚未危害公共安全，或者故意毁坏尚未投入使用的公用电信设施，造成财物损失，构成犯罪的，依照刑法第二百七十五条规定，以故意毁坏财物罪定罪处罚。
笔者对《解释》第三条的部分内容有不同看法，首先，故意毁坏尚未投入使用的公用电信设施，不构成破坏公用电信设施罪，以及盗窃公用电信设施价值数额不大，但是构成危害公共安全犯罪的，仍构成破坏公用电信设施罪的规定，符合刑法的立法精神。因为，只有对正在使用中的电信设施进行破坏，才可能给公共安全带来危害。其次，《解释》第三条规定：故意破坏正在使用的公用电信设施尚未危害公共安全，造成财物损失，构成犯罪的，依照刑法第二百七十五条规定，以故意毁坏财物罪定罪处罚。对此，笔者认为有悖刑法的立法精神。道理很简单，危害公共安全犯罪属于一种危险犯，根据我国《刑法》的立法精神，并不要求发生实际的危害后果。只要行为人实施了危及公共安全的行为，无论造成实际损害结果或虽未造成实际损害结果，但足以造成严重后果的，均构成危害公共安全犯罪。因此，除了法律明文规定的过失危害公共安全的行为，必须以造成严重后果为犯罪成立的必要要件以外，故意的行为即使尚未构成严重后果，但只要造成足以危害公共安全的危险状态，就构成犯罪。 当然，如行为人破坏的虽属电信设施，但仅属于一般性的电信服务设施，如宾馆、单位内部的电信设施，城镇中的公用电话亭以及一般的居民家庭电话等等，都不属于本罪的犯罪对象对象。对之进行破坏的，构成犯罪的，应以他罪如故意毁坏财物罪等论处。
2、客观要件
本罪在客观方面表现为破坏公用电信设施，足以危害公共安全的行为。破坏方法多种多样，如拆卸或毁坏公用电信设施重要部件，砸毁电信设备，偷割、截断电（光）缆，毁坏杆路、管道（孔），故意违反电信服务规范使通信无法正常进行，或者删除、修改、增加电信网计算机信息系统中存储、处理或者传输的数据和应用程序等。
构成本罪，只须在客观上实施破坏公用电信设施的行为，并足以危害公共安全，无论是否造成严重后果，均可成立。这里危害公共安全，一般是指通信设施因遭受破坏失去原有功能，以致造成公共电信不能正常进行。已经造成或可能造成不特定多数的单位和个人无法正常进话音或数据通信活动的，或由此可能引起其他严重后果的，均应构成本罪。
3、主体要件
本罪主体既有一般主体，又有特殊主体。也就是说，可以是普通公民，也可以是专门从事电信通信业务的人员。凡已满16周岁，具有辩认控制能力的人，均能成为本罪的主体。应该指出的是，这里的犯罪主体应当是指自然人，不包括单位。
实践中，一些故意破坏电信网间互联行为的恶性案件，主要是由电信运营商的主要领导或主管人员基于恶性竞争目的而组织、策划或指使有关人员实施的。为此，《解释》第四条规定， 指使、组织、教唆他人实施本解释规定的故意犯罪行为的，按照共犯定罪处罚。因此，有些领导或主管虽没有直接参加破坏电信网间互联的行为，但由于组织、领导或教唆他人实行了犯罪，仍构成犯罪，将以共同犯罪论处。如果行为人在共同犯罪中起组织、领导作用的，将作为共同犯罪中的主犯定罪量刑，按照其所参与的或组织、指挥的全部犯罪处罚。
4、主观要件
《解释》中规定的构成破坏公用电信设施罪，在主观方面表现为故意，包括直接故意和间接故意。直接故意表现为，行为人明知其破坏电信设施的行为必然或可能发生危害公共通信的安全，并且希望这种危害结果发生的心理态度；间接故意表现为，行为人明知自己的行为可能发生危害公共通信的安全，并且放任这种结果发生的心理态度。实施本罪的动机可以是多种多样，但破坏网间互联的动机基本上是出于不正当竞争。当然，动机如何均不影响本罪的成立。
结束语：
最高人民法院的《解释》是通信司法经验的高度结晶，具有法律效力，各电信业务的经营者必须给与高度重视和尊重，认真学习与领会，并努力在实际工作中加以贯彻。笔者衷心希望各电信业务的经营者教育自己的员工：遵守规则、公平竞争、依法经营、远离犯罪。

参考文献

国家医药管理局


国家医药管理局贯彻国务院办公厅关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知的通知

1996年5月21日，国家医药管理局

各省、自治区、直辖市及计划单列市医药管理局或相应医药管理部门，解放军总后医药管理局，新疆生产建设兵团医药管理局：
《国务院关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》（国发[1994]53号，以下简称《紧急通知》）下发以来，在国务院和地方各级人民政府统一领导下，各级医药行业管理部门积极会同有关部门，认真开展治理整顿医药市场工作，使全国贯切《紧急通知》工作取得一定的成效。为深入贯彻《紧急通知》，进一步治理整顿医药市场，确保人民群众用药安全、有效，国务院办公厅针对当前医药市场存在的问题，发出了《关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》（国办发[1996]14号，以下简称国办14号文件）。国办14号文件对各级人民政府以及政府有关部门前一阶段工作给予了肯定，并针对存在的问题提出了严格要求，对严肃查处药品购销活动中的回扣问题；加强对农村基层供药的管理问题；增强执法力度，坚决整顿药品生产经营秩序等问题作出了具体规定。为确保国办14号文件的贯彻落实，我局己于1996年5月12日至15日在山西临汾召开了全国各省、自治区、直辖市医药主管部门主管领导参加的医药市场治理整顿工作会议，研究部署了贯彻落实工作。在此基础上，国家医药管理局提出以下贯彻落实意见，请各地医药管理部门认真执行。

一、统一思想，坚定信心，切实加强领导，认真抓好落实
国办14号文件是继国务院《紧急通知》后，又一个加强药品管理工作的重要文件。文件的下发，充分说明国务院领导对继续整顿和规范药品生产经营秩序，进一步加强药品管理工作的决心。各级医药管理部门和药品生产经营企业，要认真学好文件，把握文件精神实质，进一步认识加强药品管理工作的重要意义，统一思想，坚定信心，克服困难，增强继续贯彻《紧急通知》，全面落实国办14号文件，做好整顿和规范医药市场工作的自觉性。借鉴整治医药市场工作先进地区的做法和经验，大胆行使行业管理职能，坚定多地把治理整顿医药市场工作进行下去，真正把依法加强药品管理，强化药品质量，保障人民群众用药安全、有效、方便、及时，当作当前医药行业的大事，认真抓出成效。任何放松药品管理的观点和行为，都是对人民不负责任的表现，必须加以纠正。
各级医药管理部门要在当地政府统一领导下，积极主动会同有关部门，结合当地实际，提出贯彻国办14号文件的实施方案，协助政府及时研究部署工作。要把深入贯彻《紧急通知》，落实国办14号文件，列入各级医药管理部门的重要议事日程。充分发挥新闻舆论宣传作用，大力开展宣传发动工作，造成声势，取得社会各界和广大人民群众的理解和支持，真正把国办14号文件落到实处。

二、加强治理整顿医药市场的力度，进一步规范生产经营秩序
（一）要在当地人民政府统一领导下，主动会同执法部门，突出重点，坚决取缔药品集贸市场，包括以开办药品展销中心、药品信息中心、保健品市场等名义，变相开办的各类药品集贸市场。坚决取缔无证或证照不全的非法经营户，继续深入开展打击制售假劣药品的违法犯罪活动，防止整顿后出现回潮。

（二）要进一步加强行业管理和宏观调控。坚持总量平衡、结构与布局合理的原则。各级医药管理部门要严格执行国家医药管理局的有关规定及行业发展要求，防止低水平重复生产，制经营企业盲目发展的势头。凡申请开办药品生产经营企业，必须按照《国家医药管理局关于申请开办的药品生产经营企业审查工作暂行规定》（国药质[1995]第515号）和医药行业发展规划、产业政策及有关规定办理。
新开办药品生产企业必须符合以下基本条件并经国家医药管理局进行资格审查同意后方可办理立项、审批手续：
1.凡申请开办药品生产企业必须是具有企业法人资格的国内外经济组织。个体工商户和个人合伙组织不能申请开办药品生产企业，也不能获药品生产企业的开办资格。
2.开办国内制药企业，拟生产的品种符合医药行业发展规划，具有较好市场前景的四类以上新药二个，或是医药行业产业政策中鼓励发展的品种。
3.开办制药“三资”企业必须符合“新产品、新技术，外向型”三原则，拟生产品种应符合国家计委等三部委联合发布的《外商投资产业指导目录》。
4.生产规模与所拟生产的品种相适应，采用的生产工艺具有国内先进水平，所需原辅材料的供应有保证，生产成本在国内、国际市场上有竟争能力。
5.具有与药品生产相适应的药师（执业药师）、助理工程师以上专业技术人员，以及经过制药专业培训的技术工人。企业法人代表必须具有中级以上技术职称。
6.具有与药品生产相适应的地域环境，“三废”治理措施落实。
7.资金来源落实，项目己得到企业有关主管部门批准。
8.新建、扩建、改建的药品生产企业及车间，必须符合GMP要求，并经国家医药管理局组织GMP审查， 合格后方可申办生产。
新开办药品批发企业，必须严格按国家医药管理局国药财字(1995)第372号下发的“药品批发企业开办资格审查办法(试行)”规定的条件和程序办理。
各省、自治区、直辖市医药管理部门近期要组织力量, 对保健药品的生产及其经营情况进行检查, 加强行业管理, 具体要求将另行通知。
对违反《精神药品管理办法》有关规定, 擅自销售精神药品的单位, 要按《精神药品管理办法》严肃处理。
凡是将生产经营企业或者其经营部承包给个人经营, 出租转让发票及其他合法票证、“合格证”等方式进行违法药品经营活动的; 或把药品销售给非法的生产经营者、非法医疗机构或者从非法的生产经营者手中采购药品的; 在中药材市场设摊点经营原料药及其制剂、中成药和需经炮制加工的中药饮片以及国家禁止销售的药品; 工商企业办事处直接经营药品活动; 生产企业销售本厂以外的药品等违反《药品管理法》、国务院《紧急通知》和国办14号文件规定的, 都必须在6月30日前予以纠正, 逾期不纠正的, 由各地区医药管理部门会同有关部门, 对这些企业做出处罚, 直至吊销其药品生产经营企业“合格证”。
对医疗机构生产的制剂上市, 个体诊所卖药, 地方卫生部门联购分销进行变相经营的, 要主动配合卫生部门予以制止, 对各种形式的“招标”买药活动及利用“准销证”的形式进行封锁等行为予以抵制。

三、狠刹药品购销活动中的回扣风, 在全行业认真开展自查自纠工作
当前, 医药生产经营企业和医疗机构在药品购销活动中, 给予、收受回扣现象突出, 严重影响了医药经济的健康发展和群众的用药安全, 有的已构成犯罪, 必须花大力气予以治理。各级医药管理部门, 要把纠正回扣不正之风, 狠抓药品购销活动中的行贿、索贿违法行为和以回扣进行诱购诱销等不正当竞争行为, 作为当前的重点工作来抓。坚决按照国办14号文件要求, 按照国家工商行政管理局、卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办《关于对药品购销中给予、收受回扣违法行为进行专项检查的工作方案》和国家医药管理局的有关规定, 积极会同工商、卫生、公安、监察、纠风办等部门,分三个阶段进行整顿。即要求各药品生产经营企业自查; 协助执法机关重点检查, 坚决禁止回扣行为, 严格规范折扣行为, 对帐外暗中给予对方单位或个人回扣, 以及通过行贿手段诱购等违法案件, 视情节轻重, 分别给单位直接负责人和当事人以党纪政纪处分, 触犯法律的要送交司法机关处理。各药品生产、经营企业根据自查和检查出的问题, 进行内部整改, 进一步建立健全规章制度,堵塞漏洞, 严格管理, 从制度上杜绝违法行为。
各级医药行业管理部门要积极主动地行使行业价格管理的职能, 采取措施,切实加强药品价格的管理工作。要认真组织医药工商企业对价格执行情况进行自查和清理。对违反国家价格政策的行为要立即纠正。要严格成本管理, 加强对定价成本的审核和管理, 规范医药企业的价格行为, 坚决制止高定价、大回扣的作法, 对问题严重的要给予处罚并追究有关人员责任。

四、深化国有医药经营企业改革
各地医药管理部门要按照“两个根本性转变”的要求, 进一步加大国有医药经营企业改革的力度, 不断深化企业改革, 引导医药经营企业逐步走规模化、集约化、连锁化的路子, 实行总代理和总经销, 不断壮大国有医药经济实力,提高市场占有份额, 不断提高国有医药商业主渠道供应能力和服务水平, 开展国有医药商业企业无假药活动, 巩固和发展国有医药商业企业主渠道地位和作用, 以保障人民群众用药安全、有效、及时、方便。

五、切实加强对农村药品的供应和管理
当前, 我国农村药品供应的主要问题是, 一些地方国有医药商业主渠道供应受阻, 购药渠道较乱, 一些假劣药品流向农村市场, 因假劣药品致死的人命案件时有发生。各级医药行业管理部门要积极主动地会同有关部门, 按照国办14号文件规定要求, 治理整顿农村药品市场, 打击不法游医药贩, 制止联购分销, 改革和完善委托代批制度, 规范购销渠道, 净化农村药品市场。县级医药行业主管部门要积极配合卫生部门制定好乡镇卫生院和村卫生室以及乡村个体医疗诊所的用药计划, 安排落实国有医药主渠道供应任务, 保质保量按时供应药品。要认真搞好农村药品供应调查工作, 积极进行试点, 制定农村药品供应网络建设2000年规划和具体实施方案, 并于1996年10月底前, 将实施方案上报国家医药管理局。

六、调整充实机构, 加强协调指导
为认真做好国办14号文件贯彻落实工作, 国家医药管理局党组对贯彻国务院《紧急通知》领导小组和办公室成员进行了调整和充实, 该小组继续负责贯彻国办14号文件的组织协调工作。办公室设在国家医药管理局财务与市场流通司。各省(区、市)医药管理部门也要调整和充实贯彻《紧急通知》领导小组和办公室的力量, 继续作为贯彻国办14号文件的协调机构, 强化药品管理工作。近期, 国家医药管理局将派出检查组, 到重点地区检查指导工作。
各省(区、市)医药管理部门要按照国办14号文件要求, 在7月31日前完成自查自纠工作。整顿和规范药品生产经营秩序工作, 要求在9月30日前取得阶段性成果, 并将国办14号文件的贯彻落实情况于10月上旬报国家医药管理局。