黑龙江省黑河市人民政府


黑市政字〔2004〕37号


黑河市人民政府关于印发黑河市户外牌匾广告载体设置管理办法的通知


爱辉区人民政府，中、省、市直各单位：
经市政府常务会议研究决定，现将《黑河市户外牌匾广告载体设置管理办法》印发给你们，请结合实际，抓好贯彻落实。


二○○四年十月二十八日



黑河市户外牌匾广告载体设置管理办法



第一条 为加强城市户外牌匾、广告载体等设置管理，维护城市容貌，根据《黑龙江省实施〈城市道路管理条例〉办法》、《黑龙江省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称户外牌匾、广告载体包括：
（一）利用道路、绿地、建筑物、构筑物及其他可利用设施作为载体发布广告，企业、门市设置的牌匾。
（二）利用交通工具、空中悬浮物和飞行物作为发布的广告载体。
（三）以其他形式在户外设置的发布的广告所需载体、悬挂的牌匾。
（四）商业门市设置的牌匾、饰物。
第三条 凡在黑河市城区街道、建筑物和设施上设置牌匾、广告载体的单位或个人必须遵守本办法。
第四条　城区内牌匾、广告载体设置管理工作由黑河市城市管理行政执法局负责。
户外广告的登记管理工作由市工商行政管理局负责。
规划、建设、公安交巡警、语委会、通信有关部门要明确责任，密切配合，共同做好牌匾、广告载体的设置管理工作。
第五条 在城区内设置户外广告载体的单位或个人，征得规划局、工商局、建设局、语委会、交巡警部门的同意后，应持广告载体设置申请书和设置图纸到市城市管理行政执法局办理审批手续，方可设置。
第六条 经批准设置牌匾、广告载体的单位或个人应严格按照审批地点位置、内容、形式、色调材料、板面（面积）、期限等设置，如牌匾、广告载体出现破损或陈旧应及时维修、油饰，设置期满的，必须自行拆除。如需继续设置的，需补办审批手续。
第七条 城区内各单位、各类商饮服行业，实行一牌或一匾、一灯箱。不得出现多牌匾、多灯箱重迭现象。
城区内牌匾、广告载体设置应根据城市发展需要，按照各街路及楼房的建筑风格，逐步实行统一规划、设计，设置牌匾、广告载体，充分体现一街一个特点、一路一个特色的原则。
第八条 经批准设置的架空牌匾、广告载体，在车行道距离地面不得低于5米；在人行道距离地面不得低于3米。灯箱、灯桥要确保亮灯时间。
第九条 经批准设置的牌匾、广告载体，要用语准确、字迹工整、书写规范、造型美观、色调和谐，不得使用繁体字或不规范简化字，牌匾广告载体的设置必须注重视觉效果和整体环境效果，原则上要求配备照明设施，使其夜晚达到亮化的要求。牌匾、广告载体板面有外文书写的，要准确无误。
第十条 因城市规划、建设需要拆除牌匾、广告载体的设置单位和个人应无条件自行拆除。
第十一条 张贴、悬挂临时性宣传标识的，须经市城市管理行政执法局同意，并按规定时限及时拆除，其它公益性、经营性、节庆活动类宣传标识要在事后5天内拆除完毕。
第十二条 未经批准在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者设置标语牌、画廊、牌匾、旗幌、广告标志和设置大型牌匾广告影响市容的将依据《黑河市城市管理执法相对集中行政处罚权暂行规定》有关条款实施行政处罚。
第十三条 牌匾、广告载体等出现板（画）面字迹脱落、板（画）面破损等现象时，责令制做单位限期修整，逾期不修整的，由市城市管理行政执法局依据《黑龙江省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》有关规定进行处理。
第十四条 当事人对行政处罚不服的,可以自接到处罚决定之日起60日内向做出处罚决定机关的上一级行政机关申请行政复议；或自接到处罚决定之日起3个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不起诉又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第十五条 罚款必须使用省财政部门统一制发的票据，罚款金额上缴同级财政。
第十六条 侮辱殴打城市管理行政执法人员或者阻挠执行公务的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条 本办法由黑河市城市管理行政执法局解释。
第十八条 本办法自发布之日起施行。


论法官的良知

高 军

摘要：法官是法治的核心要素，法律必须依靠法官来公正有效地适用。而在法官要素中，法官良知又是其灵魂，法官良知在很大程度上决定司法过程的结果，决定有无司法公正。本文着重就法官良知的内涵及保持法官良知的内外部诸条件进行了阐述。
关键词：法官　 司法　 良知　　
法治社会是司法最终裁决的社会，法官代表法律裁决案件，对维护整个社会稳定与健康的发展起着重要作用，是社会正义和人权的最后救济者，是法治的核心要素，法律必须依靠法官来公正有效地适用。值得注意的是，法官审理具体案件时不仅仅依据的是事实与法律，除此之外，还要结合自己的良知，即基于对法律的正当性与合法性的认识与理解以及对自己所经历的法律生活的体验和反思，而产生的对社会成员之社会行为的善与恶、正确与错误进行判断并采取相应行动的意识与能力。学者指出，“就一个法官而言,他的专业能力固然重要,然而,他的良知则永远是最重要的。法官良知在很大程度上决定司法过程的结果,决定有无司法公正”。[1] 而卡尔·卡拉斯则更进一步，甚至认为“仅仅要求法官要用最好的智识和良知来裁判，是不够的。应该规定法官仅需要那些最小的智识，而需要那些最大的良知”。[2]
一、 法官为什么需要良知？
首先，众所周知，从法律的特征来讲，法律本身仅是死物，“徒法不足以自行”，必须由人来操纵，马克思曾指出“要运用法律就需要法官。如果法律可以自动运用，那么法官也就是多余的了”[3]。由于社会生活纷纭复杂，各种新类型的案件层出不穷，面对无限发展着的社会，“立法者不是可预见一切可能发生的情况并据此为人们设定行为方案的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的缺漏和盲区，从这个意义上说，任何法律都是千疮百孔的”[4]。在很多时候，法律可能会缺位，可能会有缺陷。但是，“法律有时入睡，但绝不死亡”，法官在适用法律时，绝不能以法律规定不明确、不完备或欠缺为借口而不予受理，更不得以此为由拒绝裁判，否则，“如果一个纠纷未得到根本解决，那么社会机体就可能产生溃烂的伤口”[5]。在这种情况下，法官应当发挥造法的功能，因为 “法律不只是作为一种条文或规范存在，更重要的是作为一种原则和精神存在。一个合格的法官，并不拘泥于法律条文的有无，而在于对法律精神的理解，以自己的智慧和法律素养，将法律精神融化于案件事实之中，进而发展法律。法律依据不只是法律条文。对法律的原则和精神的理解才是法官的生命” [6]。那么，对于什么是法律的原则和精神，主要取决于法官心中的自然法理念及对公平、正义的理解，取决于法官的良知。
其次，由于法律概念的抽象与概括及法律语言的歧义以及立法技术的失误等众多不确定因素作用的原因，法律自身不可避免地存在着不合目的性、不周延性、滞后性的模糊性等局限，[7]不同的人对同样的法律甚至可能会产生截然不同的理解。对此，达维德认为，“法律的实施以解释过程为前提”[8]，汉密尔顿指出，“解释乃是法院正当与特有的职责”[9]，马克思则更明确地指出，“法官的职责是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律”[10]。而何谓“诚挚的理解”，则对法官的良知提出了要求。因此，对于那些明显违背理性的恶法，法官应大胆地拒绝服从。而对于那些有缺陷的法律，法官应正确地行使自由裁量权，通过符合法律精神的解释而使它变得没有缺陷以达到实现正义的目标。那种认为法官的作用就机械地执行法律，“把所有基于人民的决议和法律的东西都是正义的这种想法是最愚蠢的”[11] 。
最后，司法的功能角度来讲，现代司法的作用是定纷止争，它不仅仅是私人争执的公断人，而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。它是社会正义的最后一道防线，是社会公共福祉的最终保障。司法判决的意义重大，不仅个案正义通过个案的判决来体现，而且整个社会的正义通过整个司法审判制度来体现，人民理解、尊重、热爱、信仰法律的习惯也是从对司法判决的信服中产生。西方的一些调查表明，“那些没有受过比较系统的法律教育的公民对于法律制度的知识以及公正观念的养成，与法院处理案件的过程以及媒体对于法院活动的报道有密切的关系”[12]，在一定程度上可以说“法律制度所应得到的尊严与威望，在很大程度上取决于该制度的工作人员的认识广度以及他们对其所服务的社会责任感的性质和强度”[13]。因此，法官在审理案件的过程中必须始终充满良知，奉行操守，所作出的司法判决绝不应是冷冰冰的，而应在体现真的价值的同时，还要体现善和美的价值，体现人性的光芒与理性的光辉及社会的关怀，以使人民亲近而自觉接受。
综上，我们可以看出，法官判案并不是纯粹的客观活动，同时也是法官本人的主观活动，在这一活动中，法官的司法理念，个人良知直接影响指导着法官裁判活动的公正与否。在西方法制发展的过程中，出于对僵化的法定证据制度的反叛，产生了自由心证证据制度，为了避免普通法僵直造成的极端不公正的裁决后果，衡平法得以产生和发展，均证明了法官良知对司法的极端重要性。关于良知对法官裁判的作用，在英美法系国家表现得更为明显，伯尔曼认为，英美法律制度在很大程度上，正是依靠法官的自尊心、责任感以及他们的智慧和自制力保证司法的公正[14]。所以，“法官非有良知不能表现正义”，“…对他们的资质不仅要求具有法律知识，而且特别应有广博的教养和廉洁的品质”，法官是“教堂外的教士”，是“社会的精英”、“有修养的伟人”和“正义之路的开拓者”，须“对所有的人富有诚心和爱心”[15]。法官须依照自己的良知、信念以及对法律的理解形成的正义准则裁判案件，作为一项法官裁判的原则，在一些国家的宪法中甚至还明文予以确立。1946年日本宪法第76条第3款规定，“所有法官依良心独立行使职权，只受宪法和法律的约束”。现行韩国宪法第九十八条规定：“法官依据宪法、法律及良心独立审判。”土耳其宪法第一百三十二条第一项规定：“法官独立执行其职务，法官判案，须依宪法、法律、正义及个人信念。”越南宪法第一百零一条也规定：“法官依其良心，无私之精神及尊重法律与国家权益判决案件”[16]。
二、 法官良知的内涵
法官的良知并非如泛道德主义者所认为的那种在法官必须具有同情心，法律要具有扶贫济困的功能的前提下，鼓励法官受无节制的同情心的支配，以至于偏离合法性的前提，单纯用道德和感情去判决法律争议。法官的良知有自己科学的内涵，具体包括：
首先，法官自身应信仰法律和坚守法律。伯尔曼说过：“在法治社会中，法律必须被信仰，否则它形同虚设”。[17]这里指的是社会公众对法律的信仰，作为裁决者的法官自己更应信仰法律，孟德斯鸠曾把法官形容成宣布法律词语的喉舌，美国大法官马歇尔则把法官说成“只是法律的代言人”，马克思曾指出:“法官除了法律就没有别的上司”。如果连作为“法律的保管人”的法官都不遵守法律，任何要求人民守法的论调都是“只准州官放火，不让百姓点灯”的强盗逻辑。耶林认为“执行法律的人如变成扼杀法律的人，正如医生扼杀病人，监护人绞杀被监护人，乃是天下第一等恶”[18]。培根说过：“世上的一切苦难之中，最大的苦难无过于枉法”，因为“一次不公正的裁决，其恶果甚至超过十次犯罪”。因为“犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的审判，则毁坏法律——好比污染了水源”。[19]因此，法律信仰作为法官最基本的价值观念，必须真正地扎根于法官的灵魂深处。法官只有获得对法律信仰和正义追求的精神支持，才能带动内心严格的理性自律，从而产生巨大的工作动力和无私无畏的勇气，做到拉德布鲁赫所要求的为了维护正义，法官要“不惜一切代价，甚至包括牺牲生命”。
其次，法官必须做到公平和公正，因为“当事人可以接受败诉，但无法接受不公平”，“社会允许法律有漏洞，但不允许法官不公正”。公平与公正要求法官应恪守职业操守，对于法律实施过程中发生的各种主体之间的各种纠纷，以被动性原则和中立性原则作为履行职务行为的基本出发点，以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，以求得公正的解决。在法官解决纠纷的过程中，法官地位的中立与诉讼程序的公正尤为重要。柏克认为，“一个公正的法官是一个冷冷的中立者”，法官地位中立要求：1、法官与案件无利害关系；2、任何人不能作为有关自己案件的法官；3、法官不应当有对当事人一方的好恶偏见。诉讼程序公正要求法官：1、对各方当事人的诉讼给予平等的注意；2、纠纷解决者应听取双方的证据；3、纠纷解决者应只在另一方在场的情况下听取一方意见；4、各方当事人应得到公平的机会来对另一方提出的论据和证据作出反应。法官的地位中立和诉讼程序公正应贯穿于案件裁判的始终。
再次，法官应合理地适用自由裁量权。自由裁量权是一柄双刃剑，它可能在保护正义的同时极容易伤害正义，如果被心术不正的人滥用甚至会沦为作恶的工具。出于对法官专断的恐惧，严格法治主义者主张“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力和自由裁量权”，将法官变成一台自动售货机，输入事实，将法律对号入座然后吐出判决。这种完全排除自由裁量权的理论仅仅是一种不切实际的幻想，在司法实践中根本无法实行。事实上，几乎所有案件的判决都或多或少地涉及法官的自由裁量。法官在行使自由裁量时，应怀着一颗“赤子之心”，怀着对社会弱者的关怀、对自然法理念及公平、正义精神的追求，服从法律和自己的良心做出合法又合乎人性的合理判决。但是，遗憾的是，在当前各级人民法院的判决中，“合法但不合理”的现象还普遍地存在着。针对这种现象，最高法院副院长黄松有同志指出：“在司法审判中，一味强调‘合法不合理’的观点是不正确的，也是非常有害的。立法者在制定法律时，必然要求法律尽可能符合社会生活的情理，符合公众所普遍认可的公正要求。司法审判就是要抽象的法律规范与具体的案件事实相结合，把抽象的公正要求变成强制人们遵守的公正的力量。合法的应当是合情理的，这取决于法官怎样去理解法律，如何把握法的价值。将法律规范适用于处理具体的案件，并不是一个死板、机械的过程，而是一项创造性的活动。真正理解和把握了立法的精神和价值，就能够结合案件的具体事实，借助于社会生活经验知识，正确地解释和运用法律，作出合乎法律又合乎情理的公正裁判”[20]。
三、法官的良知从何处来？
首先，法官的良知从他的学问中产生。如前所述，法官在法治社会中承担着重大的使命，法官的良知不同于民众的一般道德观念，它建立在包括深厚的法律专业知识以及包括认识、判断、推理案件诸能力在内的良好的认知水平之上。17世纪英国普通上诉法院柯克大法官在反对国王可以亲审案件的观点时说过：“法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平前，任何人都不能从事案件的审判工作”[21]，基于这种传统，“在西方国家，法学教育与法律职业有不解之缘。法学教育是从事法律职业的必经之路，法律职业的共同体只对那些具有同一教育背景的人开放门户”[22]。除必须具备深厚的法律专业知识外，法官还必须具有各种各样广博社会知识与社会经验在内的良好的知识结构，法官不仅仅是“法律人”，更应该是“文化人”，非社会精英所不能胜任[23]。
其次，法官的良知从信仰中来，对法官来说，信仰尤为重要。在这方面，西方文化建立在基督教的基础上，西方人普遍具有一种与生俱来的赎罪意识和深刻的反省精神，西方国家法官的良知更多是从宗教中产生的。至今一些西方国家司法制度中还保留着法院开庭前举行祷告、证人出庭作证手按《圣经》宣誓以及法官在判决中不时会援引《圣经》内容的传统。在我国，普遍的宗教信仰与宗教情感并不存在，而且从理论上讲，我国的法官是唯物主义者，那么我国的法官如果必须有信仰的话，应该信仰什么？笔者认为，对我国的法官来说，在古罗马时代即已存在的“国民的安宁是最高的法律”、“公共安宁是最高的法律”、“国家安宁是最高的法律”的格言应成为他们的信仰，这同共产主义道德所提倡和要求的“人民的利益高于一切”是相一致的。法律文化学者刘作翔教授曾撰文论及社会主义国家司法权的属性，认为社会主义国家司法权的主体是人民群众[24]。那么对于司法权最重要的实际操作者法官来说，其行使司法权就是在行使人民所赋予的权力，因此，其应当信奉“人民的利益高于一切”的信念乃是必然的逻辑结论。当然，需要指出的是，这里虽然用到了“人民”这一集体的概念，但对法官来说，正如霍布斯所言，必须“对法庭上那些真实的人，而不是某些抽象的人的概念负责”[25]。
另外，法官的良知还从我国的传统文化中来。我国的传统文化中虽没有产生过类似西方的系统的自然法理论，也不存在超验的宗教情结，但我国传统文化中却有着异常丰富的关于良知理论的本土资源，例如：“仁而爱人”、“三省吾身”、“哀民生之多艰”、“上下求索”、“舍生取义”、“任重道远”、“自强不息”、“厚德载物”、“为民请愿”、“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”……。如何把我国传统文化中知识分子的责任感、道义感、使命感、自省意识等同马克思列宁主义结合起来以产生新型的中国特色的社会主义司法伦理与法官操守是一个有意义的课题。
四、如何才能使法官保持良知
首先，对法官来说，品性尤为重要。史尚宽先生曾对法官之品格有精辟的论述：“虽有完美的保障审判独立之制度，有彻底的法学之研究，然若受外界之引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎附翼，助纣为虐，是以法学修养虽为切要，而品格修养尤为重要”。[26]所以，爱尔维希断言，“法官的人格，是法律正义的最终保障”，耶林要求法官“必须具有意志及道德勇气”。在法官必须具备的诸品性中，公正居于首位，只有公正才能对良心精心守护，才可能成为一个真正意义上的法官。那么，法官的公正从何而来呢？霍布斯认为，法官公正品性的获得，“不在于读别人的书籍，而在于自己的善良的天赋理性的深思熟虑”[27]。因此，必须确立严格的法官录用制度，以保证录用那些具有丰富的学识、善良、谨慎、中庸、有强烈的社会正义感、富有同情心、洞明世事、淡薄宁静的人作为法官。如果任命了一个心术不正的人做法官，将会出现柏拉图所说的“如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得良好的法律，那么这些法律的价值便被剥夺了，并使得荒谬的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长”[28]的结果。因此，在任何社会中，法官都应像普通法国家的法官那样，属于“文化界的巨人”，“有一颗金子般的心”，被称为“慈父般的人”，“每时每刻同时对该职业的高贵及其深刻的问题有所认识”。如果一个法官拥有尊贵的社会地位，他将其被任命为法官看成是一生姗姗来迟的辉煌事业的顶点，他必定会珍惜自己的声誉做到恪守良知和洁身自好。但如果一个社会里人人都可以成为法官——而不论他的学识、人品、性格、年龄等情况如何，法官仅仅是一种普通的职业，那么这个社会里的法官的素质将不可避免地良莠混杂，法官的品质的流向往往是劣胜优汰，出现劣币驱逐良币的结果[29]。在这种情况下，让这个社会里的法官自身产生职业的神圣和自豪感及让整个社会珍重法官这个职业会是个非常可笑的想法，最终的结果将是，“法官不被尊重，国家将会衰亡”。
其次，法官良知的保持必须有体制上的保障。如果没有司法制度的精心呵护，任何“金子般的心”也会褪色直到完全暗淡无光。体制上的保障主要包括：
1、在法院享有解决一切法律争议（包括法律规范冲突争议）的终局权力的前提下，规定法官判决只服从法律和良心。关于法院的权威地位问题，联合国《关于司法机关独立的基本原则》第3条明确予以确立：“司法机关应对所有司法性质问题享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定”。在确立了法院的权威地位后，应在《宪法》中，至少也必须在《法官法》中明文规定法官有良心的自由，规定对于法官来说，判决只服从法律和良心。
２、确立司法独立和法官身份保障的制度。联合国在《司法独立世界宣言》中确认：“法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和对法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接的不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出自何种理由”。司法独立要求“国家的司法权只能由国家的司法机关统一行使，其他任何组织和个人都无权行使此项权力”[30]，而其核心是“裁判者在进行司法裁判过程中，只能服从法律的要求及其良心的命令，而不受任何来自法院内部或者外部的影响、干预或控制”[31]。司法独立意义重大，“在人类司法的发展史上，没有哪一种法律理念像司法独立那样，推动着司法的法律化、职业化进程；也没有哪一种制度像司法独立那样，锻造着法律运作的政治空间和专业意蕴”[32]。
针对我国目前司法体制安排不合理以致造成法院和法官不独立的现状,一些学者进行了学理探讨，提出了建立包括在体制上确立司法权高于行政的制度，革除法院体制安排中地方化严重的现状，确保司法权的国家统一行使；以及革除法院内部行政化管理模式，建立足以使法官保证个人独立等在内的各项具体的改革制度[33]。笔者认为，只有真正地确立了以上制度，才能使法院和法官做到真正的独立，法官在进行司法裁判过程中，才能真正做到“无须担心因秉公办案得罪他人而在职务上受到不利变动”[34]的情况下排除来自行政权力的、舆论的以及同行的种种压力，以自己的良心和声誉对自己的判决负责。

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