重新达成还款协议能否视为形成新的债权债务关系，其诉讼时效又如何计算

武志国


　　一、租赁合同债务人因欠付租金而出具的“欠款结算单”不适用普通诉讼时效
　　最高人民法院研究室《关于对租赁合同债务人因欠付租金而出具的“欠款结算单”不适用普通诉讼时效的复函》（法研〔2000〕122号）（2000年12月25日）中明确规定：“租赁合同债务人因欠付租金而出具的“欠款结算单”只表明未付租金的数额，并未改变其与债权人之间的租赁关系。因此，租赁合同当事人之间就该欠款结算单所发生纠纷的诉讼时效期间适用《中华人民共和国民法通则》第一百三十六条的规定”。
　　二、合同（包括租赁合同）当事人达成新的还款协议，是不是就会形成新的债权债务关系，适用与原合同性质不同的诉讼时效
　　最高人民法院研究室《关于对租赁合同债务人因欠付租金而出具的“欠款结算单”不适用普通诉讼时效的复函》中提及的“结算单”只表明当事人各方对租金数额、实付数额和未付数额等达成一致，仅是对账行为，甚至都没有催收的意思，双方并无行使实际处分权利，未影响到原租赁合同，仍然原合同项下的附随义务的履行行为（对账义务），故不能改变租赁合同之性质。
　　如果“还款协议书”和上述“欠款结算单”相同的，那么自然就不能适用2年的普通诉讼时效。
　　那么“还款协议书”如包含着双方对权利的处置，如主张权利、放弃权利、增加权利等权利处置、实质性内容变更条款。那么“还款协议”就不是批复中称的“对帐结算单”，甚至可能形成一个单独的、全新的合同关系（比如以物抵债、以工抵债、三角债抵消、债的转让等），该批复也就不能在本案中适用，但是，也不能说“有催收意思、有新的还款时间的还款协议书就可以适用普通的诉讼时效”。
　　自合同当事人间的债权债务关系的形成后，没有发生法律上债消灭的事由，则原债权债务关系仍然是存在的，不存在旧债权债务关系的消灭；如果债的主体、客体和内容都没有发生变化（债的内容发生改变，债务履行就有了新的依据，但未必就构成原债权债务关系的消灭，要区分情况，见注【1】），因此也不存在旧债权债务关系的变更。既然没有旧债的消灭，又没有旧债的变更，故称还款协议是在当事人间形成新的债权债务关系是没有法律依据的。
　　另外，因诉讼时效而消灭的，不是权利本身，而是请求权。原告与被告间的债权本身是存在的，只不过是经过法定的时效后，债权的请求权归于消灭，超过诉讼时效期间当事人达成的还款协议还也不是一个新的债权债务关系。

注【1】
债的内容的变更有以下情形：
1、标的物变更。如标的物的种类更换、数量增减、质量要求变化、规格变更等。
2、债的履行条件变更。如履行期限、履行地点、履行方式、结算方式变更等。
3、债的性质变更。如买卖变为租赁、原合同之债变为损害赔偿之债等。
4、所附条件或者期限的变更。如所附条件除去或者增加，所附期限延长或者提前等。
5、债的担保变更。如设定担保，或者使已经设定的担保消灭等。
6、其他内容变更。如违约金条款的变更、选择处理争议的机构的变更等。

参考法条：

最高人民法院关于超过诉讼时效期间当事人达成的还款协议是否应当受法律保护问题的批复
（1997年4月16日法复[1997]4号）

四川省高级人民法院：
你院川高法[1996]116号《关于超过诉讼时效期限达成的还款协议是否应受法律保护的请示》收悉。经研究,答复如下：
超过诉讼时效期间,当事人双方就原债务达成的还款协议，属于新的债权､债务关系。根据《中华人民共和国民法通则》第九十条规定的精神，该还款协议应受法律保护｡
此复｡

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 1997年4月16日
最高人民法院关于当事人对人民法院生效法律文书所确定的给付事项超过申请执行期限后又重新就其中的部分给付内容达成新的协议的应否立案的批复
（2002年1月30日?[2001]民立他字第34号）

四川省高级人民法院：
你院报送的川高法〔2001〕144号《关于当事人对人民法院生效法律文书所确定的给付事项超过申请执行期限后又重新就其中的部分给付内容达成新的协议的应否立案的请示》收悉。经研究,同意你院审判委员会多数人意见。当事人就人民法院生效裁判文书所确定的给付事项超过执行期限后又重新达成协议的，应当视为当事人之间形成了新的民事法律关系，当事人就该新协议向人民法院提起诉讼的，只要符合《民事诉讼法》立案受理的有关规定的，人民法院应当受理｡?
此复


1999年6月5日《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》
第十条规定："当事人因欠交承包金而达成还款协议或者承包方向发包方出具欠条的，一般应当按照债务纠纷案件处理。但是，还款协议或者欠条中对承包金数额约定不明或者当事人对所欠承包金数额有争议的，应当按照农业承包合同纠纷案件处理。"

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》，即法释［2006］6号第三条劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。
第十七条第二款“当事人在劳动争议调解委员会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理。


最高人民法院研究室关于对租赁合同债务人因欠付租金而出具的“欠款结算单”不适用普通诉讼时效的复函 法研〔2000〕122号?
江苏省泰州市人民政府


关于印发泰州市人民政府行政问责暂行办法的通知

泰政发〔2008〕85号


各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《泰州市人民政府行政问责暂行办法》已经市政府第4次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。

二〇〇八年七月四日



泰州市人民政府行政问责暂行办法



第一章 总 则

第一条 为强化行政责任，推进依法行政，建立为民、务实、清廉的责任型、服务型、法治型和效能型政府，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《江苏省行政执法责任追究办法（试行）》等有关法律、法规，结合泰州实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政问责，是指市政府对市政府组成部门、直属机构、派出机构和各市（区）政府（以下统称“行政机关”）的负责人，以及市政府组成部门、直属机构、派出机构对所属单位的工作人员，由于故意或重大过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，造成不良后果和社会影响的行为进行的监督和责任追究。

第三条 行政问责坚持实事求是、有错必纠、追究过错与责任相对应、行政问责与改进工作相结合、教育与惩戒相结合的原则。

第二章 行政问责范围

第四条 行政机关在行政决策过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）决策内容违反国家法律、法规的；

（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；

（三）违反规定决定考核、录用、任免、奖惩等人事管理事项的；

（四）违反规定决定立项、招标、设计、施工、投产等重大项目的；

（五）安排使用财政资金或处置国有资产失误，造成资金浪费或国有资产流失的；

（六）违反规定决定科教卫生、文化体育、环境保护、社会福利、计划生育等社会管理和服务事项的；

（七）在抗御自然灾害、处理突发公共事件和重特大事故中迟报、谎报、瞒报、漏报，处置不当，工作不力，造成严重后果的；

（八）制定的规范性文件擅自设定行政处罚和行政许可的；

（九）其他行政决策失误应当问责的。

第五条 行政机关在行政执行过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）拒不执行政府及其工作部门行政决定，或者无正当理由，未能按期完成政府及其工作部门年度重点工作任务和目标的；

（二）工作粗疏，推诿懈怠，敷衍失责，给国家财产和人民利益造成重大损失的；

（三）不认真履行法定职责，回避矛盾和问题，推卸责任，矛盾上交，以致问题不能及时解决并造成严重后果的；

（四）不按法定范围、程序、权限、时限办理有关事项，或者无法定依据办理有关事项的；

（五）不执行具有监督管理职能的机关依法作出的决定，或者无正当理由不采纳其提出的正确建议的；

（六）管理不到位，安全生产责任制不落实，管辖范围内发生重特大责任事故的；

（七）治政不严，廉政建设责任制不落实，分管范围内发生违法违纪大案要案的;

（八）对上隐瞒问题，对下包庇、袒护、纵容，指使、暗示下属部门、单位或人员滥用职权，谋取部门和单位不正当利益的；

（九）虚报浮夸政绩的；

（十）对人大代表、政协委员监督检查发现的问题能够解决而不解决的；

（十一）对各类投诉受理机构交办的反映事关民生重大问题，或对群众反映强烈的突出问题能够解决而不及时解决的；

（十二）不履行或者拖延履行行政复议决定的；

（十三）行政效率低下，工作态度生硬，言行不文明，服务质量差，群众反映强烈的；

（十四）其他行政不作为或乱作为应当问责的。

第六条 行政机关在实施行政许可过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理或不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（二）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）未依法经招标、拍卖或考试，或不根据招标、拍卖结果或考试成绩择优作出行政许可决定的；

（四）在受理、审查、决定行政许可过程中未依法履行告知义务的；

（五）依法应举行听证而不举行听证的；

（六）擅自收费或不按照法定项目和标准收费的；

（七）对实施的行政许可疏于监督管理造成严重后果的；

（八）其他违反行政许可法规定应当问责的。

第七条 行政机关在实施行政处罚过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）没有法定依据实施行政处罚或适用依据明显错误的；

（二）委托、指派不具备法定条件的组织、人员实施行政处罚的；

（三）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

（四）对相对人的同一违法行为给予两次以上罚款行政处罚的；

（五）违反“罚缴分离”规定，擅自收取罚款的；

（六）对相对人进行罚款、没收财物时未出具合法单据的；

（七）对应予以制止、处罚的违法行为不予制止、处罚的；

（八）未依法履行告知义务的；

（九）依法应组织听证而不组织听证的；

（十）实施的行政处罚显失公正的；

（十一）其他违反行政处罚法规定应当问责的。

第八条 行政机关在行政强制过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据或超越法定权限实施行政强制的；

（二）违反法定程序实施行政强制的；

（三）擅自使用或丢失、损毁被查封、扣押、冻结的财物的；

（四）其他违反行政强制规定应当问责的。

第九条 行政机关在行政征收过程中，有下列行为之一的，

应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据或超越法定权限实施征收的；

（二）擅自改变征收范围和标准的；

（三）未按照法定程序实施征收的；

（四）其他违反行政征收规定应当问责的。

第十条 行政机关在行政裁决过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）无法定权限或超越法定权限实施行政裁决的；

（二）违反法定程序实施行政裁决的；

（三）其他违反行政裁决规定应当问责的。

第十一条 行政机关在行政确认过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据或超越法定权限实施行政确认的；

（二）违反法定程序实施行政确认的；

（三）其他违反行政确认规定应当问责的。

第十二条 行政机关在行政给付过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据或超越法定权限实施行政给付的；

（二）违反法定程序实施行政给付的；

（三）其他违反行政给付规定应当问责的。

第十三条 行政机关在行政检查过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）无法定依据或超越法定权限实施行政检查的；

（二）检查流于形式，应发现问题而未发现，造成一定后果的；

（三）其他违反行政检查规定应当问责的。

第十四条 行政复议机关在办理行政复议过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）对符合法定条件的行政复议申请不予受理，或者无正当理由不按规定转送行政复议申请的；

（二）在法定期限内未作出行政复议决定的；

（三）徇私舞弊或有失职行为的；

（四）其他违反行政复议有关法律法规应当问责的。

第十五条 行政机关在行政赔偿过程中，有下列行为之一的，应当对有关责任者问责：

（一）对符合规定的行政赔偿申请，应当受理而不予受理的；

（二）依法应当赔偿而不赔偿、逾期赔偿或依法不应当赔偿而给予赔偿的；

（三）违反规定核定赔偿标准的；

（四）作出赔偿决定后未依法责令负有责任的组织或者个人承担赔偿费用的；

（五）其他违反赔偿法规定应当问责的。

第三章 行政问责责任划分

第十六条 行政问责责任分为直接责任和间接责任。有本办法第二章所列行为，应首先对所在单位行政首长进行问责。

第十七条 集体研究作出的决定，导致行政不良后果发生的，行政首长负直接责任，持相同意见的人员负间接责任。

第十八条 批准人批准的事项发生行政不良后果的，批准人负直接责任。因承办人弄虚作假、徇私舞弊或工作失误，致使批准人不能正确履行职责，导致行政不良后果发生的，批准人负间接责任。

第十九条 因指令、干预，导致行政不良后果发生的，发出指令、干预的行政首长负直接责任。

第二十条 因上级机关改变下级机关意见，导致行政不良后果发生的，上级机关行政首长负直接责任。

第二十一条 承办人未经批准直接作出具体行政行为或不按照批准事项实施具体行政行为，导致行政不良后果发生的，承办人负直接责任。

第二十二条 2人以上（含2人）故意或重大过失导致行政不良后果发生的，按个人所起的作用确定责任。

第二十三条 本章所称批准人一般指行政首长。依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他人员行使批准权的，行使批准权的人员视为批准人。承办人一般指行政管理事项具体承办人员。

第四章 行政问责的种类和使用

第二十四条 行政问责的种类：

（一）责令作出检查；

（二）诫勉谈话；

（三）限期整改；

（四）通报批评；

（五）取消当年评优评先资格；

（六）调整工作岗位；

（七）责令辞职；

（八）免职；

（九）辞退或者解聘；

（十）法律法规规定的其他方式。

以上问责方式，可以单独使用或者合并使用。前款第（六）、（七）、（八）、（九）项的问责，按照干部管理权限和有关规定程序办理。

本办法第二章所列行为构成违纪的，应当依据《行政机关公务员处分条例》等有关规定处理。涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十五条 问责对象有下列情形之一的，应当免予问责：

（一）主动发现错误或问题并及时纠正，未造成损失或者不良影响的；

（二）因适用的法律、法规、规章和规定不具体、不明确，无法认定行政工作人员责任的；

（三）因意外事件或不可抗力致使行政不良后果发生的；

（四）其他依法免予问责的。

第二十六条 问责对象有下列情形之一，应当从轻问责：

（一）主动承认错误并积极配合组织调查处理，未造成严重后果的；

（二）主动退出违规违纪违法所得的；

（三）主动采取措施挽回或减轻应问责事项可能造成的损害、损失、影响并有立功表现的；

（四）其他依法从轻问责的。

第二十七条 问责对象有下列情形之一，应当从重问责：

（一）一年内被问责两次以上的（含两次）；

（二）隐瞒事实真相，干扰、阻挠、不配合调查的；

（三）打击、报复投诉人、证人及其他人员的；

（四）强迫、唆使他人违规违纪违法的；

（五）拒不纠正违规违纪违法行为的；

（六）在行政管理中有徇私舞弊、收受行政管理相对人财物、接受其宴请、参加其提供的旅游或娱乐活动等行为的；

（七）其他造成恶劣社会影响或者严重后果的。

第五章 行政问责程序

第二十八条 行政问责启动：

（一）公民、法人和其他社会组织投诉要求问责且应予问责的；

（二）行政首长、监督管理机关、上级机关建议或者要求问责且应予问责的；

（三）人大代表、政协委员通过议案、提案、建议、批评等形式要求问责且应予问责的；

（四）司法机关和仲裁、复议机构提出问责且应予问责的；

（五）新闻媒体曝光的问题应予问责的；

（六）其他依法应予问责的。

第二十九条 各级行政监察机关受理公民、法人和其他组织对有本办法第二章所列行为的投诉。受理机关收到投诉后，应当予以登记，按照分级负责、归口办理的原则进行处理。受理机关应当为投诉人保密。因泄密使投诉人遭到打击报复的，应当追究相关人员的责任。

第三十条 对有本办法第二章所列行为，并负有直接责任或者间接责任的人员，由行政监察机关或者行政监察机关责成任免机关进行调查、处理。

第三十一条 对市政府组成部门、直属机构、派出机构和各市（区）政府的负责人进行问责，由市政府决定。对市政府组成部门、直属机构、派出机构的工作人员进行问责，由所在部门（单位）决定。

第三十二条 对问责对象的调查、处理，按照以下程序办理：

（一）经本级机关行政首长同意，对需要问责的事项进行初步调查。

（二）经初步调查认为问责对象有本办法第二章所列行为，需要进一步查证的，报本级机关行政首长批准后立案。

（三）对问责对象的行为事实做进一步调查，包括收集、查证有关证据材料，听取问责对象所在单位的领导成员、有关工作人员的意见，向其他有关单位和人员了解情况，并形成书面调查材料，向本级机关行政首长报告。

（四）将调查认定的事实及拟给予问责的依据告知问责对象，听取其陈述和申辩，并对其提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。问责对象提出的事实、理由和证据成立的，应予采纳。

（五）经本级机关领导班子集体研究，作出问责决定。

（六）应当将问责决定以书面形式通知问责对象，并在一定范围内宣布。

第三十三条 对任免机关作出的问责决定有异议的，同级行政监察机关有权责成任免机关进行复核，也可按照干部管理权限进行重新调查处理。行政监察机关对问责对象的调查、处理，依照《中华人民共和国行政监察法》规定的程序办理。

第三十四条 对问责对象的行为进行调查，应当由2名以上工作人员进行。接受调查的单位和个人应当如实提供情况。严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式收集证据。非法收集的证据不得作为问责的依据。

第三十五条 行政问责实行回避制度。

问责对象和投诉人认为调查人员或与本案有利害关系或有其他关系，可能影响公正处理的，有权申请其回避。

调查人员与问责对象、投诉人有利害关系或其他关系的，应当申请回避。

第三十六条 调查机关行政首长的回避，由其上一级行政机关决定。调查人员的回避，由调查机关行政首长决定。调查机关或其上一级机关发现参与调查人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。

第三十七条 行政问责的调查处理应当在60日内完成。情况复杂的，经调查机关行政首长批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉人延期理由。在问责决定作出后15日内，应当按照干部管理权限，将问责决定报送行政监察机关备案。对实名投诉人，应当告知其问责结果。

第三十八条 问责决定应当包括下列内容：

（一）问责对象的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；

（二）经查证应当进行问责的行为事实；

（三）问责种类和依据；

（四）不服问责决定的申诉途径和期限；

（五）问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。

第三十九条 问责决定自作出之日起生效。

第四十条 问责行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成经济损失并涉及赔偿的，赔偿义务机关依据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定给予赔偿后，问责对象依法承担部分或全部赔偿费用。

第六章 不服问责的申诉

第四十一条 问责对象对问责决定不服的，可自收到问责决定之日起30日内，向作出问责决定的行政机关申请复核。对复核结果不服的，可在接到复核决定之日起15日内，按规定向同级公务员主管部门或者作出该问责决定的机关的上一级机关提出申诉。也可不经复核，自接到问责决定之日起30日内直接提出申诉。

第四十二条 作出问责决定的行政机关应当自接到复核申请书后30日内作出复核决定。受理问责对象申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定。情况复杂的，经行政机关行政首长批准，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。复核、申诉期间不停止问责决定的执行。

第四十三条 受理复核、申诉的行政机关或者部门审核后，应当区别不同情况作出下列决定：

（一）问责决定正确的，维持问责决定；

（二）问责决定所列事实不存在，或者事实不清楚，证据不足的，撤销问责决定；

（三）问责决定违反规定程序，影响公正处理的，责令问责决定机关重新调查处理；

（四）问责决定事实清楚，对问责行为的情节认定或适用依据有误的，可以直接变更问责种类，但不得加重问责对象的责任。

第四十四条 受理复核、申诉的行政机关或者部门应当将复核或者申诉的书面决定送达当事人及其所在单位，并报送同级行政监察机关备案。

第四十五条 问责对象受到错误问责的，作出问责决定的行政机关应当及时纠正。造成名誉损失的，应当在公布问责决定的范围内恢复名誉、消除影响。造成经济损失的，应当依法补偿或者赔偿。

第四十六条 问责调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致调查报告出现错误或者失误的，应当按照《行政机关公务员处分条例》给予行政处分。

第七章 附 则

第四十七条 法律、法规和规章对被问责行为另有规定的，从其规定。

第四十八条 垂直部门、驻泰单位可根据上级主管部门的要求，参照本办法执行；其行政首长有本办法规定的问责情形，由市政府建议其上级主管部门实施问责。

第四十九条 本办法由泰州市监察局负责解释。

第五十条 本办法自公布之日起施行。